全国主体功能区规划

《瞭望》文章：“顶层设计”国土空间

2010年12月，《全国主体功能区规划》最终定本，将目标锁定为中华民族的永续发展，“控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开放格局。”

30余年来的改革开放，一方面绘就了中国经济迅猛发展的繁荣画卷，另一方面也因为在国土开发问题上缺乏全局规划和总体设计，客观造成了城乡、东西差距的进一步放大，特别是资源的过度开采、严重的环境污染，共同构成了中国社会经济发展模式的难以为继。

主体功能区规划战略就是要贯彻以人为本的发展理念，改变过去物质财富积累而忽视人自身全面发展的倾向；要促进城乡、区域的协调发展，努力构造东西互动、共同发展的新格局；要推进经济发展方式转变，加快结构优化升级；要支撑经济社会永续发展，不仅为当代计，还要为后人谋。

这是“为万世开太平”的战略大棋局，也是考验中华民族发展智慧的“珍珑”难局。目前，就直观来看，博弈双方是中央和地方两级政府。由于《规划》要划定优化、重点、限制、禁止四类开发区域，对地方政府而言，如从省域视角来看，很容易理解为是限制其发展还是鼓励其发展，而限制与鼓励之间，是GDP，是民生，更是政绩。

虽然《全国主体功能区规划》将会有相应的财政、投资、产业、土地、人口、环境和政绩考核等政策护航，但在配套政策尚未落实之前，如无积极争取，被划为限制的地区，则很有可能落在其他地区之后。

中央有全国的大局，地方有各自的苦衷和忧虑。这个过程中，中央的决策权威性不容置疑，但也要针对每个省、区、市躬身耐心听取其意见，认真对待其利益；地方的发展利益不容忽视，但也要顾全大局主动维护国家民族的长远利益。

这其中，关键在于中央政府和政策制定的具体部门，在分解和细化主体功能区规划中，切忌只靠红头文件层层下压，应当更主动、更负责任地尊重、引导和协调地方利益与全局利益衔接，决心大、智慧要更大，魄力大、胸怀要更宽广，方能使全国统一到永续发展的棋局中去。□(文/张辉)

主体功能区战略台前幕后

“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域”——清·陈谵然

文/《瞭望》新闻周刊记者张辉

始于2002年的主体功能区规划战略，终于在2010年年底“定本”。拿着手中这本厚达273页的《全国主体功能区规划》，回顾一个多月的调研经历，一位权威人士接受《瞭望》新闻周刊时的回答仍然萦绕记者耳边，“如果没有中央的决心，没有地方的积极配合，这部《规划》很有可能只是一个政策梦想。”

8年来，中国经济总量从10万亿元发展至39.78万亿元，增长了近3倍。但是，根植于历史与现实上的经济痼疾，却远未消除，且因国际金融危机而持续放大，并在社会、文化、政治等领域蔓延。发展的不平衡、不协调、不可持续等问题，倒逼着中国发展大战略必须进行彻底的顶层设计和全盘谋划。

作为一部为子孙后代“谋万世、谋全局”的国家“顶层设计”，《全国主体功能区规划》旨在谋求中华民族的永续发展和发展成果的全民共享。也正是因此，规划历经数次讨论和反复修改，甚至不乏一些部门、地方和专家的质疑，曲折前行最终形成全国层面的定案。但是，这部未来中国发展的国土空间“宪法”，其落实与执行仍有众多障碍需要破解。这不仅表现在结合实际的政策细化上，还突出体现在统一认识的思想层面上。

发展难以为继的“倒逼”

今年3月初，国务院秘书长马凯在国家行政学院举办的“省部级领导干部推进主体功能区建设专题研讨班”上指出，由于我国曾经长期处于物资短缺状态，一些地方和部门在实际工作中存在着三大问题：一是偏重物质财富积累而忽视人自身全面发展的倾向；二是把GDP增长作为衡量地区发展状况或政绩评价主要标尺而忽视人文、环境、资源指标；三是不顾客观条件、不计代价单纯追求经济增长而忽视资源环境的承载能力。

在发展GDP的目标之下，近年来，一些短视的国土空间开发模式已充分暴露出来。国土资源部总规划师胡存智告诉本刊记者，中国发达城市的建设开发强度普遍过大。从国外地区或城市来看，其城市建设用地占比一般不超过20%。而在中国的深圳、苏州、上海和北京，这一数字分别达49%、37%、34%和20%。

“过高的建设用地比例，使资源、环境的瓶颈制约与经济社会发展的矛盾更加尖锐，直接危及到可持续发展能力。”胡存智说，“我们未到达后工业化时代，却已提前预支了那个时代的土地资源。”当前，人均城乡用地为182平方米。其中，城镇人口平均占有城镇工矿用地为130平方米，农村人口平均占有村庄用地220平方米。

另一方面，中国单位土地承载的GDP总量也很低。以每平方公里土地上承载的GDP表示国土经济密度，韩国的国土面积为9.9万平方公里，和江苏、浙江的面积相当，但国土经济密度却分别为二者的2.8倍和4倍。这就意味着，在发达省份，土地的集约水平仍比较低。

同样在发展的名义之下，大量的开发区上马。国家发改委秘书长杨伟民指出，在全国2860个县级行政区中，有1049个设有一个以上的开发区。“城

城设厂、处处冒烟”的工业化和城市化背景下，产能过剩严重、耕地面积减少、环境污染事件增多。

单纯依靠区域发展战略的发展模式亦问题重重。马凯指出，比如，区域发展总体战略在贯彻过程中，长期以来实行的以行政区为单元推动经济发展、制定政策及评价标准的方式，也导致了一系列认识上的偏差和问题。比如，有的地区把缩小地区差距，片面理解成缩小生产总值的差距和提高本地区生产总值名次；有的地区尽管开发密度已经很高，仍不顾未来发展空间和环境用量，用拼地价等方式换取一时的增长。

如此经济困局之下，中国该怎么办？事实上，早在本世纪初，中央高层和一些学者即已意识到了这一问题的严重性。马凯指出，“旧的开发理念不改变、开发模式不转换、开发秩序不规范，资源承受不了，环境容纳不下，发展难以为继。”

《瞭望》文章：不能让GDP到处“生长”

主体功能区战略的国家层面规划已经完成，还需要完成省级主体功能区规划，落实相关政策

文/杨伟民

作为一项关乎中华民族永续发展的战略性、基础性和约束性规划，《全国主体功能区规划》(以下简称《规划》)提出了实施主体功能区战略的指导思想、国土空间开发的新理念、原则、主要目标和战略任务，主体功能区的内涵、类别，提出了国家层面主体功能区的大致范围，限制开发的重点生态功能区和禁止开发区的地区，以及区域政策、绩效考核评价等，《规划》的最终实施，将为构建高效、协调、可持续的美好家园，奠定如磐之基。

当前，国家发改委在抓紧衔接确认省级主体功能区规划，联合或督促有关部门尽快制定更加细致的、可操作的政策。这无疑需要各部门、各个省区市的思想共识和群策群力。

中国经济的“缩小尺度症”

多年来的工作经历和基层调研，让我对中国经济的协调发展和可持续发展非常忧心。耳闻目睹的几乎都是加快发展、跨越式发展，而其发展的内涵就是壮大GDP。增加GDP固然重要，但是，不合理的开发，则可能削弱我国经济可持续发展的能力。

长期以来，我们在发展经济中，缺乏主体功能区分，对宝贵的国土空间盲目开发、过度开发、无序开发、分散开发。问题在于，我们以东中西和东北四大板块为空间单元的区域发展总体战略，若缩小尺度，以省为单元，有些事情就错了；以县(市)为单位，很多事情就错了；以乡镇为单元，可能所有事情都错

了。好的战略若不落实到具体空间，真理就会容易变成谬误。

而当前的症结正在于，试图以县级行政区为单元解决所有问题。当前，经批准的国家和省级各类开发区就有1568个，总面积9949平方公里。全国2860个县级行政区中有1049个设有一个以上的开发区，而这，开发的结果必然是分散的。

在一个个的“小尺度”区域下，中国几乎每一个地方都在追求GDP数字的提高。

在肆意开发下，生态系统整体功能退化，越来越多的国土成为不适宜人居的空间。就全国范围来看，目前，沙化土地已达174万平方公里，石漠化面积12.96万平方公里。地下水降落漏斗240个，其中浅层115个，深层125个，岩溶型的15个。20世纪50年代以来湖泊总面积减少近2万平方公里，减少了五分之一；黑龙江三江平原原有沼泽已失去八成；“千湖之省”湖北的湖泊减少了三分之二；鄱阳湖由过去的5100平方公里减少到目前的2900平方公里

环境污染愈发严重。很多城市空气质量超标，新增二氧化碳急剧增加，全国陆地国土空间中11%的面积二氧化硫、化学需氧量、氨氮极度超载，环境污染已成为影响人民健康和社会稳定的重要因素。

耕地面积减少过多过快，原因之一是土地城市化的速度太快，大大快于人口城市化的速度。2008年，城镇建成区面积是2001年的1.5倍，但是，城镇人口为2001年的1.26倍。应该说，在城市化进程中，城镇建成区面积扩大是必然的，但大大超过城镇人口增长则是不正常的，这意味着土地开发的集约度在降低，导致城市建成区人口密度由上世纪80年代初期的每平方公里1.9万人降到目前的0.9万人。

生态系统的破坏、环境的污染、耕地面积的减少，究其根本，是缺乏空间均衡的理念和空间均衡的调控原则。要从根源上解决一些深层问题，就必须统筹考虑资源环境、人口、经济三者之间的关系。空间均衡，是主体功能区战略提出的理论背景。一个国家的国土，不能都是生长GDP的地方，现代化不是一国的国土都变成高楼林立的城市化地区。

不仅如此，主体功能区战略的提出，也是由我国“人多地少空间窄”的基本国情所决定的。我国虽然有960万平方公里的陆地国土面积，但是，平原仅115万平方公里，人均平原面积更是只有860平方米；拥有937万平方公里国土面积的美国，平原面积有385万平方公里，人均平原面积更是高达12500平方米。

从更长远的历史感看，空间方面的挑战更加严峻。随着人民生活不断改善，要满足居民生活的空间需求；城镇化水平的不断提高，要满足城市建设的空间需求；基础设施的不断完善，要满足基础设施建设的空间需求；经济增长趋于多极化，要满足中西部地区的建设空间需求；水资源供求矛盾日益突出，要满

足水源涵养的空间需求；全球气候变化影响不断加剧，要求保护和扩大绿色生态空间，等等。

由上述种种出发，在实施区域发展总体战略的同时，必须实施主体功能区战略。

正解主体功能区

我国区域发展不协调的问题，主要不是地区之间经济总量的不平衡，也不是地区之间经济增长速度的不平衡，而是地区之间城乡居民收入的差距过大，地区之间公共服务的差距过大。

因此，在城市化地区，要发展经济、提供就业岗位、吸收人口居住，提供财政转移支付的税源；而在农产品主产区和重点生态功能区，则要“三管齐下”解决当地人民生活水平与城市化地区大体相等的问题：

一是“扩大分子”，发展农产品、生态产品以及其他资源环境可承载的产品；二是“减少分母”，促进人口转移到城市化地区，提高人均拥有资源的水平；三是“增加转移”，建立财政支出与人口关联的财政体制，增加中央和省级财政对农产品主产区、重点生态功能区以及其他特殊困难地区的均衡性转移支付规模。

就空间结构来看，我国空间结构呈“三多三少”特征。就农业空间与生态空间来看，表现为生产空间偏多、生态空间偏少，过度开荒和扩大养殖面积等侵占了生态空间；就城市空间来看，工业生产空间偏多，城市居住空间偏少。我国独立工矿空间多达4.15万平方公里，城市建设空间中还有8035平方公里的工业生产空间，加上近万平方公里的开发区，工业用地至少在5万平方公里，而城镇空间中用于居住的空间仅为1.2万平方公里；就城乡之间的生活空间来看，农村居住空间偏多，城市居住空间偏少。

一方面，人类有对农产品、工业品和服务产品的需求，另一方面，人类也需求清新空气、清洁水源、宜人气候。在空间总量有限的现实下，必须认识到，生态产品也是产品，只有这样才能解决生态地区的发展权问题，才能解决“生态补偿”的理论依据问题。要认识到，生态地区保护和修复生态，就是落实科学发展观，落实发展是第一要务。过去的“狩猎”是发展，今天的“守猎”也是发展。

当前，不少人对主体功能区的认识仍欠准确。正确理解主体功能区，须把握好四个关键词：

主体——就是不排斥其他功能或辅助功能，农产品主产区也可以适当发展农产品加工等产业，重点生态功能区也可以适当开采矿产资源，禁止开发区的非核心区也可以适当放牧或旅游；也就是说，并不排斥特定的“点”的其他主体功能的开发。

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