新预算法解读

学习贯彻新《预算法》提高科学依法理财水平

——新《预算法》解读

素有“经济宪法”之称的《预算法》，历经三届人大，启动四次审议，经过十年时间最终完成修订，于8月31日经十二届全国人大常委会第十次会议审议通过并重新颁布，自2015年1月1日起施行。为更全面了解新《预算法》，依法依规做好预算编制及执行工作，提高科学理财水平，县政府办组织县财政局，对新《预算法》内容进行了对比分析和整理，提出了意见和建议，供县领导参阅，并希望借此增强各预算单位对预算工作的认知度，积极配合做好全县预算编报和执行工作。

一、预算的定义及我国预算制度由来

所谓预算，是经法定程序审核批准的国家或地方政府年度集中性财政收支计划。它规定国家或地方政府财政收入的来源和数量、财政支出的各项用途和数量，反映着整个国家或地区政策、政府活动的范围和方向。是政府组织和规范财政分配活动的重要工具，也是政府调节经济的重要杠杆。

中国的国家预算制度产生于清朝末年。光绪三十三年（1907）颁布“清理财政章程”，拟由清理财政局主持编制预算工作，而中国社会主义国家预算最早产生于革命根据地时期。1937年中央工农民主政府发布的《中华苏维埃共和国暂行财政条例》是建立预算制度的重要文献。中华人民共和国建立后，1950年3月国务院先后发布了《关于统一国家财政经济工作的决定》、《关于统一管理1950年度财政收支的决定》以及其它有关规定，形成了

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统一的国家预算。

二、《预算法》修订情况及重要意义

《中华人民共和国预算法》于1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过。 并于1995年1月1日起施行。此次修订后的新《预算法》，在内容上进行了大幅修改，法律条文从原来的79条增加到101条，其中修改53条、新增28条，直接保留未变的仅20条，不足新《预算法》总体内容的五分之一。

从这次修改来看，充分反映了我国在财政改革上秉承的公共财政理念，是贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神的一项重大举措。新法的立法宗旨，由过去的“强化预算的分析和监督职能，健全国家对预算的管理”，转变成现在的“规范政府收支行为”。这标志着《预算法》从“授权法”到“限权法”的转变，即由过去的政府管理法变成了规范政府、管理政府的法。

三、新《预算法》的主要变化

总体来讲，重新修订后的新《预算法》可以用“四个全”来概括：一是全纳入，规定将政府收支全部纳入预算管理；二是全规范，对预算的编制、执行、调整以及决算等进行全过程规范；三是全公开，强调各级各部门要主动向社会公开预决算信息；四是全监督，强化人大对政府预算的全程监督和审查。同时，新法还对预算行为主体和违规法律责任进行了全面明确。

（一）将所有收支全部纳入预算管理

原《预算法》框架下，政府的收支只有一部分在法律的笼子里，还有许多游离于监管外的各级政府的“第二财政”。对此，

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新《预算法》规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，全面增强预算的完整性，这是建立现代财政制度的基本前提。

一是实行全口径预算管理。所谓全口径预算，简单地说，凡是凭借政府行政权力取得的收入和为行使行政权力所安排的支出，都应该纳入预算管理，而此次《预算法》修订最为重要的就是将预算外资金纳入了预算管理。原《预算法》只是规范了预算内的资金，对于政府掌握的预算外资金没有纳入管理范围，这样不符合预算的完整性要求，不能反映政府财政资金全貌，也不利于人大监督。新《预算法》在规定“政府的所有收入和支出都应该纳入预算”的同时，删除了老法第29条的相关内容和第76条。这样，就从法律层面确立了我国的全口径预算管理体系，既有利于全面反映政府收支总量、结构以及管理活动，又能更好地为经济社会发展服务。同时，也使自1952年出现，已经使用60余年的“预算外资金”概念，从法律制度上成为历史。

二是将地方政府债务纳入预算管理。为规范地方政府债务，新《预算法》对地方政府性债务的融资机制、预算管理、风险管控等方面提出了具体要求，对市县级政府如何举借新债务进行了明确：首先，只能采取政府债券方式，由省级政府代为举借，规模经全国人大批准后，列入本级预算调整方案；第二，举债主体只能是政府及其部门，不得通过企事业单位等举借，也不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，并要求剥离融资平台公司的政府融资职能；第三，地方政府债务要细化为一般债务和专项债务，需要有偿还计划和稳定的偿还来源，并只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。同时，对存量债务，新《预

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算法》要求“把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理”，各相关部门、单位将债务收支纳入部门和单位预算管理，并确保在新旧《预算法》过渡期内，严格控制任何形式的新增债务。

三是非经法定程序不得调整预算。新《预算法》规定，“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整”。主要包括三个方面：首先，要求各级政府在预算执行中，一般不出台增减财政收支的政策和措施，切实维护预算刚性。第二，必须进行的预算调整，要编制预算调整方案，说明预算调整的理由、数目和金额，并提前30天报人大进行初审，调整后必须严格执行，未经法定程序不得再次调整。第三，因上级政府增加不需要本级政府提供配套资金的专项转移支付，而引进的预算支出变化，不属于预算调整范围，但须向本级人大报告。可以看出，新《预算法》对预算追加调整设置了诸多限制。因此，在年初预算编制时要将大事要事考虑全面，不能寄希望于预算追加，尽量减少执行中的预算调整。

四是建立跨年度预算平衡机制。新《预算法》要求各级政府建立跨年度预算平衡机制，在一般公共预算中设置预算稳定调节基金，年度执行中的超收收入，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金，其中，由于市县级政府一般公共预算不得列赤字，所以其超收收入只能用于补充预算稳定调节基金；各级一般公共预算的结余资金，也应当补充预算稳定调节基金。通俗地讲，就是一个预算年度内财政收入短收了，首先要通过调入预算稳定调节基金来弥补；超收了、结余了也不能“突击花钱”，只能用于补充预算稳定调节基金。同时，对于一般公共预算执行中出现短

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收，通过调入预算稳定调节基金或其它预算资金、削减支出等措施还不能实现平衡的，可通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。这样，既确保了年度预算平衡，也从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出的可能性。

（二）按照全面、准确、细化、高效的要求编制预算 预算编制是预算管理的起点，也是确保顺利执行、减少追加调整和及时有效公开的前提，因此，编制好年初预算尤其关键。新《预算法》主要对预算编制的四个方面进行了强调。

一是“四本”预算的编制。就是要编制包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的“四本”预算。其中，一般公共预算，是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算，按照收支平衡原则编制，不列赤字。政府性基金预算，是将向特定对象征收或以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算，应当按照基金项目编制，做到以收定支。国有资本经营预算，是对国有资本收益作出支出安排的收支预算，应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字。社会保险基金预算，是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算，做到收支平衡。

二是重点支出预算的编制。对于重点支出保障方式，按照十八届三中全会《决定》关于“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”的总体要求，新《预算法》规定，各级一般公共预算支出的编制，应当统筹兼顾，在

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