论政策执行中存在的问题与对策毕业论文

题 目：

毕 业 论 文

论政策执行中存在的问题与对策

论政策执行中存在的问题与对策

摘 要：政策执行是政策过程中关键的一环，其关系到现有政策目标的实现，关系到后继政策的制定，然而，我国的公共政策在执行进程中，由于存在认知差异、机构缺失、利益协调不力等方面的原因，出现了一些政策执行的变异现象，妨碍了政策的有效执行，使公共政策在现实中的效力大大降低。因而，加强公共政策执行研究，分析政策执行过程，切实解决执行变异问题，具有重要的理论与现实意义。

关键词：政策执行 原因 对策

摘要：在中国正处于社会主义初级阶段时期，政策执行的研究具有很大的社会意义。政策的执行成败直接决定政策的效益和价值实现。然而，政策执行是一项极为复杂的社会实践活动，在政策实施的实际过程中，常常会由于这样或那样的原因而导致执行偏差。这使公共政策目标落空，政策问题得不到有效地解决，政府的形象严重受到破坏，甚至会影响一个国家的正常运行。因此，我们要针对我国现实的国情，采取正确的对策，防止执行偏差的出现，维持社会秩序。

关键：公共政策、政策执行、执行偏差、对策

摘要：公共政策执行在整个行政管理活动中有着十分重要的地位。作为政府调控社会成员之间利益关系，实现公共利益的合理分配及具体行政目标的重要手段之一，在社会飞速发展的今天，公共政策越来越发挥着举足轻重的作用。在整个公共政策的生命周期之中，政策执行是一个关键的环节，它决定了公共政策产生的直接而又实际的效果。纵观我国目前公共政策执行状况，仍存在着不同程度的问题，具体表现为政策执行偏误，即政策执行者在实施公共政策的执行过程中仍然存在“上有政策，下有对策”的不良现象，使执行效果偏离政策的最终目标并引起了经济、政治、社会生活的无序和混乱等政策失真现象。如何改善现有的缺陷，探索出解决对策并保证公共政策的有效实施，正是我们如今亟待解决的问题。

关键词: 公共政策，政策失真，执行偏误，政策执行

摘要: 公共政策执行在整个行政管理活动中有着十分重要的地位。作为政府调控社会成员之间利益关系，实现公共利益的合理分配及具体行政目标的重要手段之一，在社会飞速发展的今天，公共政策越来越发挥着举足轻重的作用。尤其是中国加入WTO以后，无论是政府还是社会都将进一步融入世界经济，置身于一个市场竞争日益激烈的大环境中去。这也对我国公共政策的制定、实施等领域提出了新的挑战。如今，我国政府在公共政策执行这一重要的环节中，仍存在着不同程度的问题，具体表现为政策执行偏误，即政策执行者在实施公共政策的过程中，受到各种因素的影响，使执行效果偏离政策的最终目标并引起了经济、政治、社

会生活的无序和混乱等政策失真现象。如何改善现有的缺陷，探索出解决对策并保证公共政策的有效实施，正是我们如今亟待解决的问题。 关键词: 公共政策 执行偏误 政策失真

第一篇所谓政策执行，就是指“政策执行者通过建立组织机构，运用各

种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行为，将政策观念形态转化为实际效果，从而使既定的政策目标得以实现的动态过程。”[1]从定义中不难看出，政策执行是将政策方案付诸实施，从而实现公共政策目标最直接、最重要、最经常的行动，从根本上决定了公共政策问题能否解决、方案能否实现以及解决和实现的程度和范围。因此，政策执行在政策过程中处于十分关键的地位。

自改革开放以来，我国政府制定了大量的公共政策，取得了较为理想的政策效果，有力地推动了国家政治经济发展。但有些政策由于执行中各种制约因素而大打折扣，从而导致政策执行的效力不尽人意，无法达到预期目标。故而，剖析政策执行过程，分析因果联系，探讨解决对策，是有效执行政策的关键，对保证我国公共政策目标的顺利实现具有重要意义。本文将从执行过程的角度研究政策执行中存在的问题及对策。

1 我国政策执行中存在的问题

政策执行是个极其复杂的社会实践活动，在实际的政策实施过程中，由于多种因素的制约和影响，使得政策执行出现偏差，概括起来主要有以下几方面的表现：

1.1 替代执行

替代执行的典型表现是“上有政策，下有对策”，即当需要执行的政策与执行政策的本机关、本部门存在利益冲突时，执行人员在执行过程中采取偷梁换柱的做法，表面上保持与原政策相一致，实质上执行背离原政策精神的内容，使原有的政策方案难以得到贯彻、落实。“替代执行的最大特点是政策的变异性”[2]，使得原政策的神形相分离，对上级、对下级都具有极大的欺骗性。替代执行的根源在于政策执行中对政策监督不到位，执行信息沟通不畅，上级无法真正理解下级的执行情况，从而不仅使得国家的整体政策方案得不到落实，公共政策问题无法解决，而且损害了公共政策的完整性和统一性，损害了党和政府的形象，也危害了人民的利益。

1.2 象征执行

所谓象征执行即政策表面化，政策在执行过程中，只是被宣传一通，做表面文章，而没有被转化为可操作性的具体措施，没有使政策落到实处，成为空架子。象征执行分为积极象征执行和消极象征执行。积极象征执行是主动的，主观的，是由于执行过程中中央与地方利益冲突，加之监督严重缺失，执行人员在执行过程中“勇于”将政策束之高阁，阳奉阴违，敷衍塞责。象征执行不仅严重损害了政策的严肃性与权威性，也极大浪费了政策资源，使得政策成为一纸空文的摆设。消极象征执行是被动的，客观的，是由于政策执行在准备阶段组织、物资、资金等准备不足，使得政策实施没有足够的资源支持而成为花架子。

无论是积极象征执行还是消极象征执行，都光说不干，严重伤害了群众感情，增加了人民对政府的不信任感，给社会造成恶劣的影响。

1.3 选择执行

选择执行即一个完整的政策在执行时，执行机关或人员根据趋利避害原则，权衡利弊，对公共政策进行“过滤”，只选择执行对自身有利的政策，其余则被遗弃，使政策内容残缺不全。选择执行的突出表现是政策贪污，即“政策在自上而下的传递过程中，被中途截流，政策内容不能传达目标群体和利益相关人。”[3]

公共政策具有整体性原则，只有其内部各个部分相互支持，相互配合，才能实现政策功能，达成政策目标。如果政策在执行中，把政策肢解，“断章取义，各取所求”，其整体功能就难以发挥，总目标的实现大打折扣，甚至收到与初衷相悖的效果。从理论上说，颠倒了“国家利益与集体利益、全局利益与局部利益、中央利益与地方利益”的关系，损害了“国家、全局、中央”的利益，满足了“集体、局部、地方”的利益。

1.4 附加执行 附加执行是指“政策在执行过程中附加了不恰当的内容，盲目扩大政策外延，使政策的调控对象、范围、目标、力度超过政策原定的要求。”[4]附加执行是政策灵活性严重扩张的表现，监督机构准备的不充分，使得下级政府机关打着贯彻上级政策要结合本地实际的旗号，借口本地情况特殊，另立一套，各行其是，谋取私利，而无人监控，无组织管理，出台了诸多与原政策捆绑在一起的“土政策”、“土规定”。这些“土政策”、“土规定”复杂了执行活动，影响了政策目标的实现，同时，扩大了原政策的调控力度与范围，消耗更多政策资源，也为地方保护主义提供了空档。

2 政策执行中存在问题的原因分析

执行中存在问题的原因是复杂的，是整个执行过程中多种因素相互作用，相互影响，由量变到质变的积累，呈现。通过对上述执行问题的分析研究，具体来讲，执行中存在问题的根源在于：

2.1 政策执行的组织、物资准备不充分

政策的执行要有一定的组织、物质、资金等基础，如果基础不扎实，政策就会被搁置，或成为一纸空文。

2.1.1 组织准备不完善

组织准备包括机构的设置和人员的配备。在机构设置方面，一方面我国机构臃肿，部门林立，机构重叠，条块分割，造成在政策执行中不能因事而择，贻误执行时机；机构之间权责不清，分工不明，运行不畅，沟通不够。另一方面，我国长期以来只重决策，信息机构、监督机构严重缺失。监督、信息机构的缺失或搁浅，使得沟通不畅、监督不到位，为下级执行者在替代执行、象征执行、选择执行、附加执行发生时掩藏信息，逃避各级督察，提供了温床。

信息机构的不健全，使得信息交流、沟通严重阻塞，降低了政策透明度。信息上传受限，上级对政策执行情况不了解，不能有效指导监督执行过程，替代执行、象征执行、附加执行、选择执行时有发生；信息下传不畅，下级不能完全掌握政策内容，把握政策时机，更为政策变异执行提供借口；信息平行交流不足，各执行机构各自为政，极易造成执行重复、侵权、越权、缺位等现象。另外，公众对政策信息不能完全掌握，对政策执行人员选择执行不能有效监督，又妨碍了政策适用者对政策的认同，还使执行缺乏信息反馈，执行盲目性扩大，政策评估

缺少依据，政策效果难以认定，为政策规避“创造了条件”；同时，信息基本设施的不完备，特别是各级基层机构计算机等先进技术的应用不充分，严重阻碍了信息的收集交流，使得执行信息传递、反馈系统不畅，执行滞后，大大降低了政策效力。

监督机构欠缺，使得执行过程中缺乏强有力的监督机构和手段，不能及时发现并查处执行不力或抵制政策的地方或部门及其工作人员，即使执行问题得到反应，也不能有效的处理，使得执行人员胆大妄为， “上有政策，下有对策”盛行。

在人员配置上，我国传统的用人制度，使得人浮于事，且人员综合素质不高，对政策的理解、把握不到位，在执行中难以全面正确地执行政策，极易导致执行失误；执行人员的政治素质低下，在利益冲突中不能坚定大局利益、整体利益的立场，为政策问题埋下了各种隐患，甚至某些人员出于个人或小团体利益考虑，以牺牲政府的政策目标来换取私利，严重影响了政策有效作用的发挥，损害人民利益。这就要求我们在执行过程中要严把人员配置，因事设位，按位择人，人员素质、能力要达到政策执行的基本要求。

2.1.2 计划制定偏离轨迹

政策作为行动的指导原则，其内容通常只是一种原则性的规定，这就要求政策执行者结合不同的实际情况把行为原则具体化，对如何贯彻落实完成政策指令，怎样实现政策目标等做出具体执行政策的详细计划，作为政策执行活动的依据，以使政策执行的工作有条不紊的进行。但在实际操作中，一方面政策执行者因自身素质的原因，无法准确把握政策实质，曲解政策，使得计划的制定随之出现偏差，执行结果偏离政策目标；另一方面，政策执行者从本部门、本机关或个人的利益出发，恶意歪曲政策精神，制定出维护局部、地方利益的计划，损害原政策利益，出现“挂羊头，卖狗肉”的替代执行现象。

2.2 政策宣传不到位

政策宣传是指“向社会公众宣传和传播公共政策的意图和方案，促使和引导政策执行者和政策接受者的行为向着宣传者所希望的方向发展，它除了对社会公众公布新出台的政策外，还包含教育、说服和鼓动的成分。”[5]

政策的有效执行是以作为政策目标群体的广大民众对所推行政策的认同和接受为前提的，而这种认同和接受又是以其对政策的准确认知为基础的。宣传可以从更大的范围使广大目标群体充分认识到所推行政策与自身的利益关系，使他们认同并自觉自愿的积极接受政策，从而为政策的有效执行奠定坚实基础。

政策在宣传过程中，往往存在不到位情况：①由于政府的垄断性质，使得公共政策的透明度不高，信息传递不充分，特别是中央政策对政策对象宣传不全面，公众对政策的不完全认知就有可能被利用，有些政府部门有意选择政策信息，只宣传对本部门、地区有利的政策，或易于执行的政策，使得宣传片面夸大，误导适用对象，造成对政策的期望过高；而对不利于执行者的政策，不宣传或宣传不足，使公众无法全面认知政策，无法全面监督执行者的行为，无法有效保护自己的应得权益，对中央政策产生怀疑，严重破坏国家形象。②政策宣传时，对公众的政策认知差异把握不准确，对不同的认知情况统一对待，不能对公众进行有针对性的政策解释，造成公众对政策的认知差异扩大化，认知程度高的越高，认知程度低的越低，不利于政策的全面推行。③政策宣传时方式过于单一，只注重大范围的传播，或只进行组织内部的传达，忽视了政策制定者与执行者之间的信息沟通，忽视了政策适用者与执行者的信息交流，忽视了政策信息的完整性，浪费

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