中华人民共和国农村土地承包法释义及指南(2)

作为集体土地的所有人和土地承包的当事人，发包方应当：（一）监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地，制止承包方损害承包地和农业资源的行为，如占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼等。如果承包方给承包地造成永久损害的，发包方有权制止，并有权要求承包方赔偿由此造成的损失。（二）执行县、乡（镇）土地利用规划，组织本集体经济组织内的农业基础设施建设，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。（三）切实履行承包合同，保证承包方对土地的投入，培肥地力，提高农业生产能力的积极性。如耕地的承包期为30年，在承包期内，发包方不得违法收回、调整承包地；在承包期内，承包方交回承包地时，发包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，发包方应当给予补偿。

承包方应当：（一）按照承包合同中确定的土地用途使用土地。承包土地的目的就是从事种植等农业生产，禁止改变农用土地的用途，不得将其用于非农业建设。如不得在耕地上建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。从保护耕地的角度，承包方不得占有基本农田发展林果业和挖塘养鱼。承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上人民政府有关部门予以处罚。（二）增加土地的投入，禁止掠夺性开发。承包方应当合理地增肥地力，这样一方面提高土地生产力，发挥土地最大效益，从而提高农作物的产量，增加自己的收入；另一方面，提高了土地质量，保证农业生产的可持续发展，造福子孙后代。（三）合理利用土地，不得给土地造成永久性损害。如为了片面追求短期内的生产效益，有的承包方在承包地上大量施用化肥和农药，结果导致土壤污染，生产能力下降。也有的擅自改变农用地的用途，如在耕地上建房、建窑等建建筑物，对耕地造成难以恢复的损害。承包方给土地造成永久性损害的，应当承担赔偿损失等法律责任。

第九条 国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。 【释义】本条是关于保护农村土地承包中双方当事人的合法权益的规定。

保护农村土地承包双方当事人的合法权益主要表现在两方面：一方面国家保护集体土地所有者的合法权益；另一方面保护承包方的土地承包经营权。农村土地承包的双方当事人的合法权益，任何组织和个人都不得侵犯。 国家对集体土地所有者合法权益的保护主要表现在以下几个方面：

一、对集体所有的土地，依法确认所有权。根据土地管理法等法律规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。农民集体所有有三种主要形式：一是村农民集体所有；二是村内两个以上农村集体经济组织所有；三是乡（镇）农民集体所有。对农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，确定农民集体所有的土地的权属性质、面积、坐落，并将这些内容记载到土地登记簿，同时核发集体土地所有权证书，确认所有权。农民集体所有的林地、草原的所有权登记，应当按照森林法、草原法的有关规定办理所有权登记，有关部门应当向农民集体所有者核发林地、草原所有权证书，确认所有权。依法登记的农民集体所有的土地所有权受法律保护，任何单位和个人都不得侵犯。

二、保护农村集体经济组织依法对土地的经营管理权。根据土地管理法和本法的规定，农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，在农村土地家庭承包中，由村集体经济组织或者村民委员会作为发包方，与本集体的农户签订承包合同，将土地交由承包方经营。农村集体土地由村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理，并作为家庭承包的发包方，与本集体经济组织成员签订承包合同，将土地交由承包方经营。集体土地所有者依法对土地的经营管理权，受法律保护。在农村土地承包中，任何组织和个人都不得非法干涉发包方的权利，尤其是国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包。

三、对侵犯集体土地的行为，给予法律制裁。如依法登记的集体土地受到非法侵害时，集体土地的所有人可以要求人民政府有关部门给予保护，如在土地承包中，承包方非法在耕地上建房、采石等，土地行政管理部门根据发包方的报告责令承包方改正、治理，并依法处罚。对非法侵占农民集体所有土地的，发包方可以要求人民政府有关部门确认所有权或者向人民法院提起确权之诉等。 如果农村集体经济组织的承包方违反承包合同约定，给农村集体经济组织的土地所有权等权益造成损害的，发包方有权要求承包方承担赔偿损失等民事责任。

国家保护承包方的土地承包经营权主要表现在以下几个方面：

一、本法明确规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。

二、承包期内，发包方不得收回承包地。承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。在承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的情况下，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，发包方应当给予补偿。

三、承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。

承包合同中违背承包方意愿或者违反法律、行政法规有关不得收回、调整承包地等强制性规定的约定无效。 四、承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。

五、承包方应得的承包收益，依照继承法的规定继承。林地承包的承包方死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的，该承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承；在承包期内，其继承人可以继续承包。

六、家庭承包中的承包方可以依法将其取得的土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让等方式流转。承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的形式。任何组织和个人强迫承包方进行土地承包经营权流转的，该流转无效。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。任何组织和个人擅自截留、扣缴土地承包经营权流转收益的，应当退还。 七、发包方违反承包合同，给承包方造成损失的，承包方有权要求发包方承担赔偿损失等违约责任。

八、发包方或者其他组织和个人，非法干涉承包方生产经营权等侵害承包方合法权益的，承包方有权要求侵权人承担停止侵害、返还原物、恢复原状、赔偿损失等民事责任。

第十条 国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。 【释义】本条是对土地承包经营权流转的规定。

农村普遍实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制以来，农民有了相对稳定的土地使用权。在获得承包地使用权的前提下，农民依法可以通过转包、出租、互换、转让等方式进行土地承包经营权流转。土地承包经营权流转解决了人地矛盾，充分利

用了土地，对于稳定土地承包关系、发展农业经济起到了积极的作用。因此，国家政策和法律都肯定了土地承包经营权的流转。按照国家政策和法律规定的精神，土地承包经营权流转必须在土地承包关系稳定的前提下进行，必须在农民自愿的基础上进行，并且不得违法改变土地用途。但是，一些地方在执行国家政策和法律的过程中却出现了一些偏差：一是违背农民意愿，强制推行土地承包经营权流转，搞规模经营，侵害了农民的经营自主权，影响了农村土地承包关系的稳定。二是在农村土地承包经营权流转中，如搞“反租倒包”等没有兼顾农民利益，甚至损害农民利益，引起农民的强烈不满。三是借农村土地承包经营权流转之名，随意变更土地用途等。这些行为都违背了国家政策和法律规定的精神，必须予以纠正。因此，本条要求土地承包经营权流转应当依法、自愿、有偿地进行，对符合法律规定的土地承包经营权流转，国家给予保护。

从总体上看，我国绝大多数农村目前尚不具备大规模土地承包经营权流转的条件。土地承包经营权流转是农村经济发展、劳动力转移的结果。只有二、三产业比较发达、大多数农民转移到非农产业并有稳定的工作岗位和收入来源的时候，才有可能出现较大范围的土地承包经营权流转，发展适度规模经营。这将是一个相当长的过程。因此，不能不顾客观条件通过土地承包经营权流转搞规模经营。

农村土地承包经营权流转要在长期稳定家庭承包经营的前提下进行。家庭承包经营不仅适合以传统手工劳动为主的传统农业，也适合现代化农业，具有很强的适应性。不能将家庭承包经营与发展现代农业对立起来。搞土地承包经营权流转不能动摇家庭承包经营的基础。承包关系稳定，农民才敢流转土地承包经营权。土地承包经营权流转起来，解决了人地矛盾等问题，家庭经营也才能稳定。因此，土地承包经营权流转必须在稳定承包关系的前提下进行，土地承包经营权流转的目的也是为了承包关系稳定。

农村土地承包经营权流转必须在农民自愿的前提下进行。农户是土地承包经营权流转的主体，这是农民拥有长期而有保障的土地使用权的具体体现。乡村组织可以对农民的土地承包经营权流转进行协调和服务，但不能搞强迫命令、行政干预，阻碍或者强制农民流转土地承包经营权。发包方如果强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转，假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转，或者以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包等等，应当依法承担停止侵害、恢复原状、排除妨害、赔偿损失等民事责任。

农村土地承包经营权流转主要应当在农户之间进行。因此，一般不允许从事农业生产以外的单位和个人参与农村土地承包经营权流转。一些发达国家也普遍限制非农企业等经营农地，如美国、日本以及我国台湾都有此类规定。主要原因有两点：一是在农民还没有大量转移以前，避免大规模土地兼并，防止大资本排挤小农户，出现严重的社会就业问题。二是避免土地不合理使用和掠夺式经营，造成土地质量下降和生态环境恶化。当前，一些工商企业投资开发农业的积极性较高，但是长期租赁和经营农民的承包地会带来很多隐患，不宜提倡。工商企业投资农业主要应当从事产前、产后服务和“四荒”资源开发，采取多种形式，带动农户发展农业产业化经营。要带动农户，不能替代农户。

土地承包经营权流转必须依法进行，不得违法改变土地的农业用途。土地承包经营权流转后的开发利用也必须依法进行，不得损害土地、从事掠夺式经营等，以实现农村土地利用的可持续发展。

土地承包经营权流转还必须坚持有偿原则。农村土地的家庭承包户有权从土地承包经营权流转中获得合法收益，所获得的收益受法律保护，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。

第十一条 国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。

【释义】本条是对农村土地承包行政管理部门的规定。

由于农村土地承包涉及不同类型的农村土地，对农村土地承包及承包合同的管理也涉及政府各个相关的行政部门。根据本条规定的三个层次，分述如下：

一、国务院农业、林业行政主管部门及其职责

根据农业法的规定，农业指种植业、林业、畜牧业和渔业。农业法规定的农业是大农业的概念。按照国务院行政主管部门的分工，农业部是种植业、畜牧业、渔业的行政主管部门，林业的主管部门是国家林业局。因此，本条明确规定国务院农业、林业行政主管部门负责农村土地承包及承包合同管理的指导工作。

根据有关规定，农业部的主要职责有12项。与农村土地承包关系密切的有如下各项：

(1）研究拟定农业和农村经济发展战略、中长期发展规划，经批准后组织实施；拟定农业开发规划并监督实施。 (2）研究拟定农业的产业政策，引导农业产业结构的合理调整、农业资源的合理配置和产品品质的改善；提出有关农产品及农业生产资料价格、关税调整、大宗农产品流通、农村信贷、税收及农业财政补贴的政策建议；组织起草种植业、畜牧业、渔业、乡镇企业等农业各产业的法律、法规草案。 (3）研究提出深化农村经济体制改革的意见；指导农业社会化服务体系建设和乡村集体经济组织、合作经济组织建设；按照中央要求，稳定和完善农村基本经营制度、政策，调节农村经济利益关系，指导、监督减轻农民负担和耕地使用权流转工作。 (4）研究制定农业产业化经营的方针政策和大宗农产品市场体系建设与发展规划，促进农业产前、产中、产后一体化；组织协调菜篮子工程和农业生产资料市场体系建设；研究提出主要农产品、重点农业生产资料的进出口建议；预测并发布农业各产业产品及农业生产资料供求情况等农村经济信息。 (5）组织农业资源区划、生态农业和农业可持续发展工作；指导农用地、渔业水域、草原、宜农滩涂、宜农湿地、农村可再生能源的开发利用以及农业生物物种资源的保护和管理；负责保护渔业水域生态环境和水生野生动植物工作；维护国家渔业权益，代表国家行使渔船检验和渔政、渔港监督管理权。 (6）制定农业科研、教育、技术推广及其队伍建设的发展规划和有关政策，实施科教兴农战略；组织重大科研和技术推广项目的遴选及实施；指导农业教育和农业职业技能开发工作。 (7）拟定农业各产业技术标准并组织实施；组织实施农业各产业产品及绿色食品的质量监督、认证和农业植物新品种的保护工作；组织协调种子、农药、兽药等农业投入品质量的监测、鉴定和执法监督管理；组织国内生产及进口种子、农药、兽药、有关肥料等产品的登记和农机安全监理工作。

根据有关规定，林业局的主要职责有10项。与农村土地承包关系密切的有如下各项：

(1）研究拟定森林生态环境建设、森林资源保护和国土绿化的方针、政策，组织起草有关的法律法规并监督实施。 (2）拟定国家林业发展战略、中长期发展规划并组织实施；管理中央级林业资金；监督全国林业资金的管理和使用。 (3）组织开展植树造林和封山育林工作；组织、指导以植树种草等生物措施防治水土流失和防沙、治沙工作；组织、协调防治荒漠化方面的国际公约的履约工作；指导国有林场（苗圃）、森林公园及基层林业工作机构的建设和管理。 (4）组织、指导森林资源（含经济林、薪炭林、热带林作物、红树林及其他特种用途林）的管理；管理国务院确定的重点林区的国有森林资源并向其派驻森林资源监督机构；组织全国森林资源调查、动态监测和统计；审核并监督森林资源的使用；组织编制森林采伐限额，经国务院批准后，监督执行；监督林木、竹林的凭证采伐与运输；组织、指导林地、林权管理并对依法应由国务院批准的林地征用、占用进行初审。 (5）研究提出林业发展的经济调节意见；监督国有林业资产；审批重点林业建设项目。 (6）指导各类商品林（包括用材林、经济林、薪炭林、药

用林、竹林、特种用途林）和风景林的培育。 (7）组织指导林业科技、教育和外事工作；指导全国林业队伍的建设。

农业部与国家林业局的上述职责，都涉及农村土地承包及承包合同。作为主管农业、林业的中央部门，其工作主要是制定方针、政策及相关措施，监督、指导农村土地承包及承包合同的管理。

同时，涉及农村土地承包的不仅限于农业部与国家林业局，也涉及中央其他部门。如作为土地的主要管理部门国土资源部，对农村土地亦有管理职责。国土资源部下设耕地保护司，其职责是：拟定耕地特殊保护和鼓励耕地开发政策、农地保护和土地整治政策、农地转用管理办法，拟定未利用土地开发、土地整理、土地复垦和开发耕地规定；指导农地用途管制，组织基本农田保护。国土资源部下设的土地利用管理司，也有拟定国有土地划拨使用目录指南和乡（镇）村用地管理办法等职责。国家水利部门统一管理水资源，一项重要职责就是指导农村水利工作；组织协调农田水利基本建设、农村水电电气化和乡镇供水工作。特别是在“四荒”地的治理开发方面，作为生态建设工作的一个重要内容，是由水利部归口管理的。因此，除农业部与国家林业局以外，各有关部门虽然不是农村土地承包及承包合同的主要管理部门，但也应当做好与农村土地承包有关的工作。 二、县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门及其职责

县级以上地方人民政府农业、林业等主管部门的设置与国务院有所不同。如有的地方农业行政主管部门与牧业行政主管部门是分开设置的，主管农村土地承包的部门有农业局、林业局、畜牧局、水产局等。所以本条表述为“县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门”。这样表述更符合实际情况。

县级以上地方人民政府有关部门负责本行政区域内农村土地承包及承包合同的管理工作。同级各部门以及上下各级部门工作各有分工。一般来说，下级部门的工作较上级部门更为具体。县级以上地方人民政府有关部门的工作有如下一些方面： (1）起草、制定有关地方法规、规章。地方法规由地方人大通过。全国大部分省、自治区、直辖市都颁布了土地承包的地方性法规，将国家政策、法律、行政法规具体落实到地方性法规中，以规范地方的土地承包工作。 (2）制定统一的合同文本，对土地承包登记造册，确权发证。办理审批、备案等。 (3）指导签订土地承包合同、合同的履行以及土地承包经营权的流转等。 (4）进行农村集体经济组织建设。 (5）进行农业基本建设、兴修水利、平整土地，制定耕地保养长期规划等。 (6）建立农业科技、化肥、机械等服务体系，支援农业，为农户服务。 (7）建立农村土地承包及承包合同档案。 (8）培训土地承包合同管理人员。 (9）调解农村土地承包经营纠纷。

三、乡（镇）人民政府的职责

乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府一般不分设职能部门，但有工作分工，一般设土地承包合同管理的专门人员，从事具体指导土地承包合同的签订、履行以及其他合同管理工作，其工作由乡（镇）人民政府负责。同时，前面所讲的中央和县级以上地方人民政府职能部门有关土地承包及承包合同的管理工作大部分都要由乡（镇）人民政府具体落实。

第二章 家庭承包

第一节 发包方和承包方的权利和义务

第十二条 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。

国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。 【释义】 本条是对如何确定发包方的规定。

本条分别规定了农村集体所有的土地和国家所有依法由农民集体使用的土地如何发包的问题。分述如下： 一、农民集体所有的土地

农民集体所有土地发包方的确定有三种情况：

1.农民集体所有的土地，依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。

这里的“村”指行政村，即设立村民委员会的村，而不是指自然村。农民集体所有的土地，依法属于村农民集体所有是指属于行政村农民集体所有。

农民集体所有的土地，由村集体经济组织或者村民委员会发包。这是因为我国实行农村土地承包经营制度以后，有些村没有集体经济组织，难以完成集体所有土地的发包工作，需要由作为村民自治组织的村民委员会来行使发包土地的职能。因此，如果该村有集体经济组织，就由集体经济组织发包；如果没有集体经济组织，则可以由村民委员会发包。

2.已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。这里的村民小组是指行政村内由村民组成的组织，它是村民自治共同体内部的一种组织形式，相当于原生产队的层次。本条规定“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的”土地是指，该土地原先分别属于两个以上的生产队，现在其土地仍然分别属于相当于原生产队的各该农村集体经济组织或者村民小组的农民集体所有。

已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。这也是根据谁所有谁发包的原则确定的。目前，有许多村民小组并没有设立集体经济组织，则可以由村民小组发包。 3.村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权

这里的“村内各集体经济组织农民集体所有的土地”，指的是前面提到的“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的”土地。按照谁所有谁发包的原则，应当由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。但是，许多村民小组也不具备发包的条件，或者由其发包不方便，实践中由村集体经济组织或者村民委员会代为发包。虽然由村集体经济组织或者村民委员会代为发包，但并不能因此改变所有权关系。 二、国家所有依法由农民集体使用的农村土地

国家所有依法由农民集体使用的农村土地，虽然所有权不属于使用该土地的农民集体，由于是作为农村土地由农民集体使用从事农业生产的，法律规定也实行承包经营。此类土地由国家发包没有必要，也不现实。因此规定由农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。具体由谁发包，应当根据该土地的具体使用情况而定。由村农民集体使用的，由村集体经济组织发包，村集体经济组织未设立的，由村民委员会发包。由村内两个以上集体经济组织的农民集体使用的，由村内各集体经济组织发包，村内各集体经济组织未设立的，由村民小组发包。村内各集体经济组织或者村民小组发包有困难或者不方便的，也可以由村集体经济组织或者村民委员会代为发包。

第十三条 发包方享有下列权利：

（一）发包本集体所有的或者国家所有依法由本集体使用的农村土地； （二）监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地； （三）制止承包方损害承包地和农业资源的行为； （四）法律、行政法规规定的其他权利。 【释义】 本条是对发包方权利的规定。

本条规定的发包方的权利是法定权利，即使在承包合同中未约定，也仍然依法享有这些权利；同时，也不得在承包合同中限制这些权利，如果有限制这些权利的条款，则该条款无效。现将本条规定的这几项权利分别说明如下： 一、发包本集体所有的或者国家所有依法由本集体使用的农村土地的权利

这是发包方的发包权，是享有其他权利的前提。发包方可以发包的土地有两类：一类是本集体所有的农村土地；另 一类是国家所有依法由本集体使用的农村土地。对于第二类土地发包人虽然不是所有人，也享有法律赋予的发包权。 二、监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地的权利

土地是一种宝贵的自然资源，是人类生存和生活的基本生活资料。随着我国人口的增长和经济的发展，有限的土地资源与无限的土地需求的矛盾日益突出。我国是一个人口众多的农业大国，耕地、林地和草地人均面积很少，必须合理利用和保护土地。因此，本条第2项规定发包人有权监督承包人依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地。 三、制止承包方损害承包地和农业资源的行为的权利

土地必须合理利用和保护，而损害土地和农业资源的行为必须予以制止。损害土地和农业资源的行为有许多表现，如在耕地上建房、挖土、挖沙、挖石、采矿，将耕地挖成鱼塘，毁坏森林、草原开垦耕地，将土地沙化、盐渍化，使水土流失和污染土地，围湖造田等。对于承包方的这些行为，发包方都有权制止。 四、法律、行政法规规定的其他权利

这是一项兜底的规定。有关农村集体经济组织、村民委员会以及村民小组对于土地以及其他相关方面的权利，除本法外，农业法、土地管理法、森林法、草原法等法律以及国务院的行政法规都有涉及，发包人的权利不限于本条明确规定的3项。 第十四条 发包方承担下列义务：

（一）维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同；

（二）尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动； （三）依照承包合同约定为承包方提供生产、技术、信息等服务；

（四）执行县、乡（镇）土地利用总体规划，组织本集体经济组织内的农业基础设施建设； （五）法律、行政法规规定的其他义务。 【释义】 本条是对发包方义务的规定。

发包方不但享有权利，也要承担义务。本条规定的发包方的这些义务是法定义务。发包方必须履行，不得减轻或者放弃，在承包合同中也不得约定减轻或者放弃。如果承包合同中有减轻或者放弃其义务的条款，则该条款无效。现将本条规定的这几项义务分别说明如下：

一、维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同

国家实行农村土地承包经营制度，这是一项基本国策。法律保护农民的承包经营权，我国民法通则、农业法、土地管理法等法律对农民的土地承包经营权的保护都做了规定。本法第5条中也明确规定，任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。农村集体组织成员依法享有的土地承包经营权是通过签订土地承包合同来体现的。因此，发包方有义务维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同。

二、尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动

生产经营自主权是承包方自主安排生产、自主经营决策的权利，是承包权的最重要的内容。发包方有义务尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行的正常的生产经营活动。由于发包方享有发包权，也有监督和制止承包方损害承包的土地和农业资源的权利，因此，很容易干涉承包方的经营活动。现实中也经常出现强迫承包土地的农民种植某种作物等情况，规定发包方的这项义务是非常必要的。

三、依照承包合同约定为承包方提供生产、技术、信息等服务

我国实行的以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制，“统”的含义，就是要求集体经济组织要做好为农户提供生产、经营、技术等方面的统一服务。中央文件多次提出，要增强集体经济组织的实力，更好地为农户提供产前、产中、产后的服务。发包方有义务帮助承包方搞好生产经营，提供生产、技术、信息服务。在水利排灌、农机推广、机械作业（大型播种、收割机械作业等）、生产资料（化肥、种子等）、道路设施、农业技术等方面，单独的农户信息来源渠道少，也没有足够的资力去解决。集体统一运作更符合规模效应。在农村推广土地承包制度以来，由于土地承包到户了，有些村集体原来掌握的机械、排灌设施等集体资产或者分掉了，或者闲置起来了。由于人均土地较少，承包户一般不需要大型农业机械。随着农村经济的发展，一些农民购置了小型机械，也不依赖村集体。现实中自给自足、生产率低下的小农经济仍大量存在。这种状况不利于生产力水平的提高和农村经济的发展。农村基础设施建设、大型机械的采用和科学种田对提升农业经济发展水平是必须的。而且，村集体经济组织也有条件提供服务。因此，本条第3项规定了发包方的服务义务。

四、执行县、乡（镇）土地利用总体规划，组织本集体经济组织内的农业基础设施建设

土地利用总体规划是指在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间、时间上所作的总体安排。各级人民政府都有组织编制土地利用总体规划的职责。编制的主要依据之一是国民经济和社会发展规划。土地是国民经济与社会发展的基础，土地利用总体规划要为实现国民经济与社会发展提供土地保证。编制规划的另一个主要依据是国土整治规划。国土整治规划是为了协调经济发展与人口、资源、环境之间的关系而进行的规划。它的主要对象是土地、水、气候、矿产、生物、旅游和劳动力等自然、社会和经济资源。各级人民政府在组织编制土地利用总体规划时，要充分考虑资源环境保护的要求。要从国家和民族的长远利益出发，按照可持续发展的要求，在保持耕地总量稳定的前提下，制定土地利用总体规划，还要充分考虑生态环境建设的要求。要严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地，提高土地利用率，统筹安排各类、各区域用地，保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用。下级的土地利用总体规划必须按照上级土地利用总体规划编制。下级安排的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。县、乡根据上级土地利用总体规划安排区域内的具体的土地利用总体规划。执行这一规划是发包方必须履行的法定义务。

农业基础设施建设与土地利用总体规划有关，但又是一个相对独立的问题。农业基础设施建设一般包括农田水利建设，如防洪、防涝、引水、灌溉等设施建设，也包括农产品流通重点设施建设，商品粮棉生产基地，用材林生产基地和防护林建设，也包括农业教育、科研、技术推广和气象基础设施等。农业基础设施建设对于农业的发展意义重大，也是“统一经营”的重要内容之一，并且与承包方有密切关系，农村集体经济组织有义务组织本集体经济组织内的农业基础设施建设。 五、法律、行政法规规定的其他义务

这是一项兜底的规定。有关农村集体经济组织对于土地以及其他相关方面的义务，除本法外，农业法、土地管理法、森林法、草原法等法律以及国务院的行政法规都有涉及，发包人的义务不限于本条明确规定的4项。 第十五条 家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。 【释义】 本条是关于承包主体的规定。

本条明确规定，农村土地家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。农户是农村中以血缘和婚姻关系为基础组成的农村最基层的社会单位。它既是独立的生产单位，又是独立的生活单位。作为生产单位的农户，一般是依靠家庭成员的劳动进行农业生产与经营活动的。对农村土地实行家庭承包的，农户成为农村集体经济中一个独立的经营层次，是农村从事生产经营活动的基本单位。 规定家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户，符合我国农村的实际。首先，从农村土地承包的实际情况来看，承包是以“户”为单位进行。土地承包合同由“户”的代表与发包方签订，土地承包经营权证书是按户制作并颁发；其次，以户为单位可以解决农村无民事行为能力人或者限制民事行为能力人对自己从集体所得土地份额无法与农村集体签订承包合同并无法履行合同的问题，能较好地保护无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的土地权益；最后一点，农村的传统信用系统建立在家庭信用的基础上，一般认为农户才是农民交易活动的主体，这一点在农民共同体里很重要。另一方面，发包方或交易相对应的另一方总是希望以家庭（户）为单位，以户的财产承担责任，以确保义务的履行。从这个角度讲，以户为承包单位符合我国农村的实际情况，有利于农村经济活动的进行。

需要说明的是：（一）农村集体经济组织的每一个成员都有承包土地的权利，家庭承包中，是按人人有份分配承包地，按户组成一个生产经营单位作为承包方；（二）强调承包方是本集体经济组织的农户主要是针对农村集体的耕地、草地和林地等适宜家庭承包的土地的承包。根据本法第3章的规定，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒滩等农村土地可以通过招标、拍卖、公开协商等方式承包给农户，也可承包给单位或个人，这里的单位或个人可以来自本集体经济组织外；（三）农户内的成员分家析产的，一些地方的实际做法是单独成户的成员可以对原家庭（户）承包的土地进行分配。 第十六条 承包方享有下列权利：

（一）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品； （二） 承包地被依法征用、占有的，有权依法获得相应的补偿； （三） 法律、行政法规规定的其他权利。

【释义】 本条是关于家庭承包的承包方享有的权利的规定。

维护农村土地承包方的合法权益是本法的一个重要目的。对承包方到底享有哪些权利，各地规定是不完全相同的，有的地方还尚未做出规定。由于在全国没有统一的法律、行政法规规定，一些地方出现发包方利用自己的优势地位，在签订承包合同时，给承包方规定过多的义务，而忽视承包方权利或者任意侵犯承包方权利的现象，最终的结果是农民的土地承包经营权得不到完全实现，利益得不到保障。为了使农民的土地权益得以实现，切实保障农村的长治久安，针对这种现象，本条规定了承包方享有的基本权利。这些权利是法定权利，即使在承包合同中没有约定，承包方也依法享有这些权利。任何组织和个人侵害承包方权利的，都要依法承担相应的法律责任。

根据本条规定，承包方享有以下权利：

（一）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品

本项所列权利是承包方最基本、也是最重要的权利，它激发了农民的生产积极性。这项权利主要包括以下几个方面的内容： 1.依法对承包地享有使用的权利。农村土地承包经营权设立的目的，就在于让承包人在集体的土地上进行耕作、养殖或者畜牧。因此，承包人在不改变土地用途的前提下，有权对其承包的土地进行合理且有效的使用，并有权获取土地的收益。至于从事农业生产的方式、种类等均由承包人自行决定，其他任何第三人都无权进行干涉。对承包土地的使用不仅仅表现为进行传统意义上的耕作、种植等，对于因进行农业生产而修建的必要的附属设施，如建造沟渠、修建水井等构筑物，也应是对承包土地的一种使用。所修建的附属设施的所有权应当归承包人享有。

实行土地承包经营制度以来，农民获得了生产经营自主权，但在有的地方农户选择种植作物的权利仍然受到各种限制。一些地方的领导人为了突出“政绩”，不讲科学，不考察市场需求，强令农户大面积种植单一作物，即所谓“一乡一品”、“一村一品”等。这是对承包方享有的使用土地的权利的侵害，严重损害了土地利用的效率。对此种现象应当予以制止，使承包方对承包地依法使用的权利得以充分实现。

2.依法获取承包地收益的权利。收益权就是承包方有获取承包地上产生的收益的权利，这种收益主要是从承包地上种植的农作物以及养殖畜牧中所获得的利益，例如，果树产生的果实，粮田里产出的粮食。无论是从土地利用效率的角度，还是从生存保障的角度，承包方对承包地享有的收益权都是农村集体土地家庭承包制度的重要内容。

在人民公社时期，农户的收益权也得到了一定程度的承认。但由于国家实行计划经济，再加上生产力水平较低，实际上农民从土地上得到的收益很少，多数地区仅够维持最低限度的生存。实行农村土地承包经营制度以后，明确了农民享有土地承包收益的权利，大大激发了农民的生产积极性，在提高生产效率的同时，也提高了农民自己的收入。农民应当依法缴纳国家税收和承包费，但对那些乱收费、乱集资、乱摊派，影响承包方对承包地收益权的实现，影响农业发展和农村稳定的做法必须予以制止。对承包方的收益权应当依法保护，使其得到充分的实现。 3.自主组织生产经营和处置产品的权利。自主组织生产经营是指农户可以在法律规定的范围内决定如何在土地上进行生产经营，如选择种植的时间、品种等；产品处置权是指农户可以自由决定农产品是否卖，如何卖，卖给谁等。发包方和相关的行政管理部门可以对农户的生产提供指导性的建议或者提供各种生产、技术、信息等方面的服务，但应当尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动，不得违背农民意愿强制农户种植某种作物。在一些地方还存在发包方和行政部门用行政命令干涉农民的生产经营自主权的现象，这种行为与法律和国家政策是相违背的，必须纠正。

4.依法进行土地承包经营权流转的权利。承包方对土地承包经营权依法进行流转是承包方对承包地权利的一个重要体现，这有利于农村经济结构的调整，也有利于维护农村土地承包关系的长期稳定。本法和国家政策明确规定，国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地经营权的流转。任何组织或个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权的流转。承包期内，发包方不得以单方面解除承包合同，或者假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转，不得以划分“口

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