县农村住房建设管理调研报告(2)

本上解决农村住房困难问题。2009年5月，我县出台了《农村宅基地审批管理办法（试行）》，标志着农村宅基地重新开通审批。但受诸多因素和条件制约，宅基地审批政策落实不畅，未得到全面实施。据统计，2011—2014年，全县批准宅基地到户的仅200户、面积2.3509公顷，获批对象全为因地质灾害搬迁、旧村改造等项目涉及的农户。我县农村宅基地审批工作未能实现常态化，除受规划因素制约个，主要有以下二个原因：

1.建房用地指标难解决。一是全县建设用地指标不足。在现行《**县土地利用总体规划（2010—2020）》，上级下达我县的规划城乡建设用地指标共计 公顷，截止目前，已使用指标 公顷，还剩余 公顷。

二是建设指标安排难统筹。上级下达我县的新增建设用地指标，主要用于保障县委、政府确定的城市建设、工矿企业项目、旅游项目及道路、交通、能源等重点项目用地需求。由于受规划建设用地指标的限制，我县共布局了城乡建设用地指标 公顷， 目前，已审批使用 公顷，还剩余 公顷 ，按4户/亩标准估算，仅够审批 户。

此外，根据《**县土地利用总体规划（2010-2020年）》，我县共布局了村庄建设增减挂钩建新区指标 公顷，目前布局的这 公顷增减挂钩建新区指标所对应的拆旧区基本上是农村居民点，开展土地复垦、实现城乡建设用地增减挂钩难，布局的建新区指

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标无法有效使用。综合以上因素，土地利用总体规划布局的农村居民点规划建设用地指标不足，城乡增减挂钩用地指标无法有效使用，满足不了农村居民建房用地需求，制约了农村宅基地的审批工作。

2.建房周转用地难调整。村庄建设规划的居住区面对全村的建房农户，必然涉及土地权属调整。实行家庭联产承包责任制后，全县大部分村将土地承包到户，预留的集体土地（机动田地）多少不一，但普遍较少。经多年来，农村项目建设调整占用一部分，农户侵占失掉一部分以及其它原因，目前大部分村组已没有集体土地可用于建房周转用地调整。此外，受农民自我意识、村组干部积极性不高和战斗力不强的影响，农村集体土地用于宅基地审批的土地权属调整十分困难，特别在坝区调整土地的难度更大。建房周转用地难调整，导致宅基地审批选址定点无法进行，制约了农村宅基地的审批工作。

（三）土地执法困难重重，违法建房势头难控。农村土地执法涉及部门多，执法对象点多面广，各种新老问题交织，给执法带来了极大困难，可谓积重难返。乡镇、村组和相关部门普遍存畏难情绪，存在执法不力、执法不严的现象，土地违法发现难、制止难、查处难问题仍然突出，土地监管执法整体效果不理想。存在以下矛盾和问题：

1.执法机制尚未理顺。主要表现为缺乏强有力的组织领导，

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执法主体权责不清，缺乏有效的协调配合机制和权责对等的联合办案机制。乡镇、村组和部门各自为阵，执法中推诿扯皮现象时有发生，未能有效形成工作合力。

2.执法队伍力量薄弱。对照目前土地执法监察的任务，现有执法管理机构和队伍力量明显不足，远不能适应工作需要。县国土资源执法监察大队仅有工作人员 人，除对全县范围内的土地、矿产资源进行巡查和执法外，还要兼顾安全、批后监管等多项工作。大部分乡镇国土所仅有1—2人，工作基本处于被动状态。

3.执法手段单一偏软。多数农村违法案件查处时农民已在建盖房屋或已建成，农民投入了大量的资金，可能是其多年的积蓄，若强制拆除，执法势必给群众造成较大的损失，造成社会的不稳定因素。强拆有违执政为民的本质，不拆又将使有关政策形同虚设，土地执法陷于两难境地。目前我县土地执法真正实施强制拆除的较少，多采用罚款方式变通处理。

三、对策和建议

建国后，农村宅基地经历了从农民私有、农民享有宅基地所有权到宅基地归集体所有、农民享有宅基地使用权的演变。在市场经济条件下，现行农村宅基地制度日益显露出严重的弊端和矛盾，农村住房建设的难题在全国广大农村普遍存在。长期形成的历史问题与现实问题相互交织，解决这些问题不可能一蹴而就。

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只有尊重历史，立足实际，坚持以规划为龙头，以宅基地审批制度改革为突破口，以空心村改造为重要抓手，以严格土地执法为保障，进一步健全完善《宅基地审批管理办法》、《农村住房建设管理办法》等，统筹兼顾，突出重点，长抓不懈，逐步实现规范管理。

（一）坚持规划先行，切实强化农村建房规划管理。 1.调整县乡土地总体利用规划，切实保障农村建设用地指标。

一是调整优化建设用地指标布局。建议国土部门认真研究，积极争取启动新一轮县乡土地利用总体规划修编，进一步调整优化规划城乡建设用地指标布局，加强年度用地计划与规划的衔接，在保障项目用地的同时，统筹保障农村规划建设用地指标。同时，抓住 机遇，积极向上争取指标，努力做大指标增量。

二是盘活用好增减挂钩建新区指标。将增减挂钩工作作为优化城乡用地结构和布局、化解用地指标矛盾的重要途径，纳为全县重点工作强势推进。坚持政府统筹，科学规划，加大投入，积极争取和创造条件,在全县范围内启动实施增减挂钩试点项目，选择空心化严重,占地面积大，村级领导班子强，经济基础较好的村庄先行试点，积累经验，逐步展开。通过实施增减挂钩项目，盘活农村存量土地，实现布局于农村居民点的 公顷增减挂钩指标有效使用。

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2.抓紧编制完善村庄建设规划，逐步实现村庄规划全覆盖。村庄规划是统筹城乡发展，加快推进新农村建设的前提条件，也是实现宅基地正常审批的要件之一，编制完善我县村庄规划已刻不容缓。

一要强化组织领导。建议县住建规划部门从战略和全局的高度，将村庄规划纳入重要议事日程，出台全县村庄规划编制的实施方案，整合各方资源和力量，突出重点村落，逐年推进实施，力争通过连续几年的努力，真正实现村庄规划覆盖全县自然村。成立村庄规划编制工作领导小组，指导全县村庄规划编制工作。充分利用前期67个行政村总体规划和327个自然村建设规划成果，进一步修编完善规划，提升规划深度，增强规划的指导性。

二要加大资金投入。将村庄规划编制经费纳入财政预算，建立稳定的规划资金投入机制。积极探索建立“各级政府拨一点，涉农资金捆一点，受益群众出一点，包村单位帮一点，社会各界捐一点，政策优惠让一点”的融资模式，积极拓宽筹资渠道。加大农村各类建设项目和资金整合力度，依托项目建设实施编制村庄规划，逐步实现建设一村、规划一村。积极引导民间资本投向村庄规划编制，探索通过BT融资建设模式解决规划资金问题。

三要科学编制规划。积极探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划的“多规合一”。按照试点先行、示范带动的原则，结合美丽家园等项目的实施，在各乡镇（街道）特别是沿

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