论国家赔偿的归责原则

论国家赔偿法的归责原则

摘要：归责原则是国家赔偿的核心部分，是构建整个国家赔偿制度的基石。对归责原则的确认决定了该国国家赔偿的广度和深度，反映了一个国家赔偿的价值取向。本文首先从世界上通行的几种国家赔偿的归责原则着手，对违法归责原则进行分析，之后指出其合理性、影响因素以及实施中存在的缺陷、问题，对国家赔偿法其他制度的影响，最后提出建立具有中国特色的混合归责原则，即以过错、违法归责原则为主，结果归责原则、无过错归责原则为辅，构建一个全面、严格的多元化归责原则体系。

关键词：国家赔偿法 国家赔偿 归责原则 违法归责原则 缺陷 赔偿责任

引 言

2008年10月23日举行的十一届全国人大常委会第五次会议第一次审议了《国家赔偿法修正案》草案。会议闭幕后，法律草案在第一时间被公布在全国人大的网站上，面向全社会征求意见。针对国家赔偿法在实施中存在的问题，如赔偿程序的规定比较原则，对赔偿义务机关约束不够，有的机关对应予赔偿的案件拖延不予赔偿，当事人的合法权益难以得到保障；有的地方赔偿经费保障不到位，赔偿金支付机制不尽合理；赔偿项目的规定难以适应变化了的情况等问题进行了修改和完善。畅通了赔偿请求渠道，完善了赔偿办理程序，确定了双方举证义务，明确了精神损害赔偿，保障赔偿费用支付等，但对于国家赔偿法的核心问题——归责原则依然未修改。

作为宪法的实施法，国家赔偿法自1995年1月1日正式实施以来经过了十四年。该法在制定过程中从我国的具体国情出发，适应了当时社会的客观条件，并发挥了可操作性强的特点，对于制约和监督行政权、司法权，促进依法行政、司法公正，保障公民的合法权益不受侵害起了一定的积极作用。但在十几年的实践中也暴露了存在着的诸多缺陷，实施效果距立法宗旨和民众期望相差甚远。所以构建一个科学合理、多元化的归责原则体系势在必行。

一、国家赔偿归责原则及在各国的适用

1873年法国权限争议法庭对布郎戈案件的判决，标志着国家赔偿制度的建立①。而国家赔偿制度的普遍确立则是在第二次世界大战之后，制度的建立和完善都是近期的事情。

（一）理论上分析归责原则意义

归责是指行为和物件造成他人损害后应根据何种依据使侵权行为人和物件所有人、使用人承担损害赔偿责任。②我国台湾学者邱聪智认为归责就是将损害

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王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第575页。 刘嗣元、石佑启：《国家赔偿法要论》，北京大学出版社2004年版，第30页。

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的结果和损害发生的原因联系了起来，将损害转嫁由原因者承担。①

归责原则是一种确定责任归属的标准，即侵权行为造成损害事实后，法律规定采用什么标准将责任归于侵权行为人。而作为国家赔偿法核心部分的便是赔偿归责原则，是国家赔偿责任的依据和标准。所谓国家赔偿归责原则是指国家机关及其工作人员因职权行为致人损害后，应依何种标准确认其承担法律责任的根本规则。

归责原则的选择不仅是国家机关及其工作人员行使行政权、司法权的行为受到监督和约束的标志，还关系着公民损害利益得到救助的程度，更是衡量一个国家民主法制水平的尺度，是国家赔偿范围的拓宽、国家赔偿责任的构成等制度的基础要件。

（二）归责原则在各国的适用

国外比较有代表性的国家赔偿归责原则有以下四种：一是过错归责原则；二是无过错归责任原则；三是危险归责任原则；四是违法归责原则。

1．过错责任原则

过错责任原则最先为罗马法所创，是指行为人在主观上有过错而承担责任的原则。早在公元前5世纪的《十二铜表法》中第八表第10条规定了“烧毁房屋或堆放在房屋附近的谷物堆的，如属故意，则捆绑而鞭打之，然后将其烧死，如为过失，则令其赔偿损失，如无力赔偿，则从轻处罚”。公元前287年罗马平民会议通过的《阿奎利亚法》明确和比较全面地规定了过错归责原则的内容,将过错作为责任的依据 ,并以客观的标准确定过错，等等。该法律奠定了罗马法中过

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错责任的基础，对以后世界各国法律，特别是对归责原则产生着巨大的影响。过

错责任原则是民法责任的一般归责原则，许多国家将其移植到国家赔偿责任中，作为国家赔偿的归责原则。

过错归责原则是行为人在主观上有过错而承担责任的原则。在国家赔偿法中过错责任原则可以分为主观过错和公务过错。主观过错在德、日、韩、英、美等国占据主导地位，主观过错观点奠定了国家机关及其工作人员必须对自己行为负责的基础，也容易分清国家机关及其工作人员的责任。公务过错是法国行政法院自Pelletier案后通过判例形成的独特的公务过错理论。在该案中，明确指出“划分公务员过失与公务机关过失实质上就等同于划分两者的责任，在正确的司法方针范围内，公务员过失应由其行为人自己承担，不合适宜或不正确地让公务员承担责任的过失就是公务机关的过失。”③

当今众多国家的国家赔偿制度都实行过错归责原则，如美国、法国、奥地利、

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邱聪智：《庞德民事归责理论之评价》，载《台大法学评论》第11卷第2期。 王利民：《侵权行为法归责原则研究》，中国政法大学出版社1997年版，第43—44页。 ③

胡建淼：《外国行政法规与案例评述》，法制出版社1998年版，第604页。

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匈牙利、德国、英国、意大利等。美国在1946年制定的《联邦侵权赔偿法》以及1948年制定的《联邦司法法》都确立了过错归责原则；日本、韩国的《国家赔偿法》也规定了过错归责原则；我国台湾地区在1980年制定的“国家赔偿法”中也确立了过错责任的归责原则。

2．无过错责任原则

无过错责任原则是不以国家机关及其工作人员在行使职权时的过错确定国家赔偿责任的原则。就是说只要国家机关及其工作人员违法行使职权造成公民、法人和其他组织合法权益的损害，不论行为人是否存在过错，国家均应承担赔偿责任。它是相对于过错责任原则而存在的另一种归责原则。受害人无须举证和证明国家机关及其工作人员的过错，只须证明侵害行为（违法行使职权）、损害及二者因果关系，即可获得赔偿。①按照民法学界的权威观点，该归责原则的要点是：（1）分配正义的目的定位，在于补偿受害人损失，而不在于制裁和教育；（2）将违法和过错都排除构成要件之外；（3）适用范围限制，适用于危险活动领域。

3．危险责任原则

危险责任原则产生于19世纪末期，20世纪初逐步被法国、德国、日本、瑞士等国采用，是无过错责任中的一种特殊形式。许多国家的国家赔偿法或其他法律逐步地接受了这种归责原则。②危险责任是“国家或公共团体极其公务员因行使公权力，执行公务，所形成之特别危险之状态，致人民之权利发生损害，法律不评价其原因、行为之内容，而由国家负损害赔偿之责任。”

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19世纪末期，随着科学技术的发展和政府职能，特别是行政职能的扩展，公务造成的危险状态剧增。在这种情况下，即使政府活动不存在过错，也可能导致公民合法权益的损害，而过错原则对此损害的救济显得苍白无力，为了弥补过错原则之不足，危险责任原则应运而生。

4．违法原则

违法归责原则是指国家机关及国家机关工作人员执行职务违反法律侵害公民法人合法权益并造成损害的，国家承担赔偿责任。以职务行为是否违法为依据来确定责任承担的原则，不问其过错有无，是一种客观、单一的归责原则，以执行职务违法为承担赔偿责任的前提，以执行职务的行为合法与否作为是否承担国家赔偿责任的标准。

对于“违法”的概念各国法律有不同的规定，理论界也有不同解释。有的国家直接用“违法”概念，有的国家用“不法”或“非法”概念。同时违法有广义和狭义之分，狭义的违法是指违反法律规范，而广义的违法是指除违反严格意义

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张新宝：《中国侵权行为法》，中国社会科学出版社1998年版，第473页。 刘嗣元、石佑启：《国家赔偿法要论》，北京大学出版社2004年版，第34页。 ③

曹競辉：《国家赔偿法立法与案例研究》，三民书局1986年版，第48页。

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上的法律规范外，还包括违反诚信原则、公序良俗原则、尊重人原则、权利不得滥用原则和尽合理注意原则等。①

该原则为瑞士首先采用，瑞士《联邦责任法》（1959年）第三条规定：联邦对于公务员执行职务时，不法侵害他人权利者，不问该公务员有无过失，应负赔偿责任。我国也采用了这一原则，国家赔偿法第二条规定：国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。

二、我国国家赔偿法的归责原则分析

根据我国《国家赔偿法》第2条第1款规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”这条总的原则将违法归责原则规定为国家赔偿的归责原则，即以职务违法行为为归责原则的根本标准，而不以国家机关及其工作人员是否存在主客观过错为标准，意味着国家机关的职权行为只有违法侵权的才承担赔偿责任；如果国家机关的职权行为并不违法，不论国家机关及其工作人员的职权行为是否存在过错、是否给公民造成了实际损害，国家都不承担赔偿责任。

这条规定表明了我国国家赔偿的标准，也是受害人取得国家赔偿必须具备的条件：（1）国家机关及其工作人员违法行使职权；（2）此行为侵犯合法权益造成损害。二者须同时具备，缺一不可。 （一）影响归责原则确立因素

我国的归责原则体系是由理论和实践所决定的，受到法律文化传统、民主法制发展进程、国家财政承受能力等因素的影响。

1．法律文化传统

在普通法系国家，国家赔偿法是拟人化理论的产物，国家侵权责任属于民法上的侵权责任，国家侵权行为适用与一般私人相同的法律，所以归责原则也与一般私人承担责任的归责原则一致，如英国的《王权诉讼法》、美国的《联邦侵权法》，归责原则都以主观过错为主。而大陆法系却存在着一定的差异，将国家侵权行为和民法上的侵权行为区分开了，如法国的以公务过错（客观过错）为主，危险责任为辅的混合归责原则，德国的客观过错原则。同时英、美等国受主权豁免理论的影响较深，适用主权豁免的情形较多，比较强调国家赔偿责任中的过错条件，所以实行主观过错归责也就顺理成章了。

我国是一个成文法的国家，习惯于依照有强烈、可操作的规则、制度办事，依法治国，把“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”这十六字方针作为法制建设的总体要求，支配行政活动的基本原则也是依法行政。这同违法归责原

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马怀德：《国家赔偿法的理论与事务》，中国法制出版社1994年版，第98页。

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则相吻合，依法这一观念深深被国家机关工作人员和广大民众所接受。而适用法的原则、精神和目的则在我国没有根治的土壤，实践中也很难去把握。将违法作为归责原则是深受我国法律文化传统影响的结果。

2．民主法制发展进程

归责原则的最终选择，受国家的法制状况的影响。西方的国家赔偿制度是随着民主政治的发展逐步建立起来的，法制状况、历史发展对归责原则的选择产生着较大影响，如德国的司法赔偿历史，早在1898年德国就制定了《再审无罪判决赔偿法》。

由于我国长期受封建专制思想的影响，公民对个人权利、个体价值未形成深刻认识，对权力的制约，损害的救济意识不强。1995年法制建设初步开始，国家的民主法制还未得到广泛的发展，过错归责原则、无过错归责原则不符合公民的思想意识，而违法归责原则恰恰符合了公众心理。

3．国家财政承受能力

一个国家的经济财政强盛与否，对于能否全面救济国家对公民的损害有着重大的影响，可以决定由谁承担多一点的责任。如果制定国家赔偿法时才力有限，可能会选择较为严格的归责原则，缩小赔偿的范围，如日本的赔偿始于20世纪50年代，正值日本经济发展困难期，于是选择了违法加过错的归责原则。如果国家经济实力较强，国库盈余多，可以选择较为宽泛的归责原则，如法国采用的以公务过错为，基于特殊危险的无过错责任原则和基于公共负担平等的无过错责任原则为辅的归则原则体系。

1995年我国颁布国家赔偿法时，正处于改革开放初期，国民生产水平较低，国力不强，国家无法对公民的损害做出全面的救济。选择违法归责原则是在我国财政允许的条件下作出的，也是必然之选。 （二）我国归责原则优点

我国国家赔偿法在借鉴国外赔偿制度的有益经验的基础上，鉴于我国国家赔偿制度起步较晚,在《国家赔偿法》立法所处的环境之下并结合当时的具体国情，采用违法归责原则，其优点主要有：

1．违法原则是较为单一的归责原则，克服了过错责任的不确定性，简单明了，便于操作。过错归责原则在具体责任的确定上具有弹性，人们很难把握实施侵权行为时的主观状态，避免了在其认定方面的困难。

2．违法原则是客观归责原则，违法责任原则提供了承担责任的具体依据，即不管实施侵权行为的行为人主观状态如何，只要违反法律规定的义务，就有国家承担赔偿责任，便于受害人获得国家赔偿。

3．违法原则以执行职务违法为承担赔偿责任的前提，排除了对合法行为造

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