关于美国税收立法情况

关于美国税收立法情况

一、美国税收立法权限的划分 （一）美国国家权力划分状况

美国是一个联邦制国家，其政权由联邦、州和地方三个级次组成。美国共有５０个州，８万多个地方政府，包括县、市、镇、学区和特殊服务区等，此外还包括一些不是按照行政区域设置的各专业管理部门，如地下水道管理委员会等。从美国国家权力的分配和各级政府间权力制约的程度上看，美国联邦与州之间是联邦制，州和地方之间则是单一制。

1、联邦一级的权力。美国宪法是成文法，联邦一级的权力由宪法规定和列举，即权力是有限的，其主要职责是负责国家政治、军事、国防和外交等事务。为保障联邦政府是一级强有力的政府，宪法还规定了其他一些必要的条款，主要有：（1）条款规定，在联邦一级和州一级发生利益冲突时，联邦一级的利益是主要的、第一位的，除非联邦的行为违反宪法；（2）只有根据宪法设置的联邦法院有权解释宪法，而这种解释一般是倾向于联邦一级；（3）一些条文规定联邦一级行使权力必须符合适当、必需的原则，这无疑便于联邦政府利用这些规定扩大已列举的权限。（4 ）有关税收和费用支出的条款规定，如何收税和如何支出，以对全国人民福利有利为原则，弹性较大。事实上，联邦一级政府的权力分配非常灵活、实用，且法庭系统又鼓励了这种灵活。

2、州一级的权力。在美国，州一级的权限相对较大，根据宪法修正案第10条的规定，凡是没有赋予联邦又没有禁止州行使的权力，州都可以行使。州有权依照联邦宪法独立制定本州法律（包括州宪法），有权根据本州的实际情况决定有关重事宜。根据美国宪法，州行使权力必须遵循如下原则：（1）州制定法律、行使权力不得违背联邦宪法；（2）各州不得作出有碍州际间贸易往来的规定；（3）州政府不得行使下列权力，如不得和外国政府签订协议、不得发行钞票、不得有军队、不得发动战争、不得收进出口税等。

3、地方一级的权力。美国地方政府的权限一般由州里规定，权限不大，教育是地方政府的主要职责。地方也享有一定的立法权，同时也可通过州立法机构的地方代表，影响州一级的决策，使之更符合当地利益。

原则上讲，属于联邦政府的事务，州政府不得干预，属于州政府的事务，联邦政府也不得过多干预。但事实上，在联邦政府和州政府之间，并没有明显的权力分界线。 （二）美国税权划分状况

与美国国家权力划分体制相适应，美国联邦、州、地方三级也拥有各自的税收立法权、征收权和管理权，以保证各级政府更好地履行自已的职责。

联邦政府为保障财政收入和公务开支，有权征税。联邦政府开征的税种和税率由宪法规定。目前，联邦政府的主要税种是所得税，包括个人所得税和公司所得税，两项合计收入约占联邦总税收收入的88％，其次联邦政府还征收一定的关税和社会保障税。在联邦一级，只有众议院拔款委员会有权提出税法议案，该议案经众、参两院审议通过后，提交总统签署，形成税收法案。为便于执行税法，财政部经常组织有关人员对税收法案进行解释，制定一些具体的规章制度，但这些规章不具有法律效力，纳税人如认为某些解释违法，可向法院提起诉讼。此外，联邦预算草案也会涉及某些具体的税收问题，如税收抵扣或税收减免等事项。联邦政府要想开征新税是非常困难的，即使是税率的调整也要经过极其复杂的程序。 各州均有相对独立的税收立法权。州议会有权决定开征州税和某些地方税。属于州政府的税种主要有：个人所得税、公司所得税、营业税等，此外还有汽油税、烟酒税等。以佐治亚州为例，个人所得税和公司所得税约占全州税收收入的40％，营业税约占32％。由于各州情况不同，各州对征税对象和税率的规定也存有差异，如：（1）在征税对象上，有24个州对

食品不征税、有8个州对药品不征税，有35个州对服务行业不征税。（2）在个人所得税征收方面，佐治亚州个人所得税税率为6％，田纳西州公对红利征收个人所得税，而佛罗里达州则不开征个人所得税。（3）在公司所得税征管上，由于各州税率不同，计算方法不一样，全国并没有统一的管理模式。因此，美国州与州之间的税收制度区别较大。州在地方税的征收管理上也拥有一定的权力，即州有权对地方税的开征作出一些原则规定，如对财产税，州需要从各县征收的财产税额中提取一定比例，并要求县必须将一部分财产税收入用于教育，同时要求县的财产税收入必须维持在一定的水平，不能过低，否则将减少州里诸如修建公路等项目的拔款。

地方一级除按照州的规定进行征税外，有权制定地方税方面的法律。财产税是地方收入的主要来源，约占75％，其次为营业税、个人所得税等。对由州议会确定征收的税种，地方税务局必须依法征收，但有权在规定的幅度范围内进行调整，如佐治亚州税法规定营业税的税率为4％，地方一级应加收1％的营业税和1％的交通税，也可以经当地公民投票征收临时项目税。但由州议会确定增加的1％营业税，地方不得增加，也不得减少；如开征临时项目税，就必须停征1％的营业税或1％的交通税。对地方税种，州一般只作原则规定，税收减免和税率则由地方确定，如县财产税的税率一般不是固定的税率，而是根据当年度县财产评估委员会提供的应纳税财产额和预算对财产税的需要情况来确定，高者可达到2.5 ％，低时为5.01或更低。此外，尽管州里对财产税的减免有统一规定，但是否减免则由县选民投票确定。 在联邦、州及地方的税收关系中，联邦对州及地方在税收方面的控制和影响主要表现在三个方面，一是根据美国宪法规定，州的立法不得与联邦税法相抵触，且不得影响州际间正常的贸易往来；二是三级政府均可开征个人所得税和公司所得税，税基是同一个，都按联邦税法的规定来确定；三是联邦政府对州和地方的优惠和让渡，即在征收联邦公司所得税和个人所得税时，允许在应纳税所得额中抵扣州和地方政府征收的公司所得税和个人所得税、营业税等。

为组织税收收入，联邦、州、地方都有各自独立的征税机构，各机构在自已的职权范围内进行征税，彼此间没有上下级管理关系。但是，根据有关法律规定，各征管机构间必须互通信息、沟通情况、相互配合，如州税务局需依赖联邦税务局提供的信息及电脑设备，了解他们征税的情况及纳税人纳税的情况，并开展税收稽查。

二、美国的税收立法

美国联邦一级与州一级是联邦制的关系；州一级与地方一级则是单一制（中央集权制）的关系。尽管如此，根据三个层次事权划分的现状和“三权分立”的原则，在立法上仍然保持着联邦、州或者地方都有不同的立法权限以及相似的立法程序，但在“三权分立”的形式上有所差别。

（一）美国联邦的税收立法程序

美国联邦的税收立法程序大体分四个步骤：税收立法动议的提出，众议院讨论并表决，参议院讨论并表决，总统决定。

１、税收立法动议的提出权。美国联邦法律规定，只有众议院的议员才有税收立法议案的提出权。这主要是基于下述原因：其一，根据美国的政治体制和参、众两院议员的选举程序，联邦议会的参议员以行政区域确定人数，即以州为单位每个州选举２名, 参议员总数为１００名；众议员则按照其所在选区的人口比例而产生，也就是说人口多的地区众议员的席位多，反之则少，众议员总数为４３５名。有鉴于此，赋予众议员税收立法议案的提出权与赋予参议员同样的权利相比，前者更能代表所在选区选民的意愿并维护选民的利益。其二，在参议员之间很可能形成关系网（只有１００名议员），容易导致参议院所通过的法案有失

公平；而众议院由于人数多（４３５名）内部的规章制度容易落实，所通过的法案容易达到公平性和合理性。

２、众议院审议通过。众议院设有１９个专业委员会，负责税收立法活动的是拨款委员会。该委员会成员按多数党和少数党的一定比例构成，总人数约为３０多人，并配有由专家和学者组成的工作班子，是众议院中最有权威的委员会之一。除负责税收立法活动外，还负责财政预算、债务、贸易、关税、健康福利和社会保险等方面的立法工作。拨款委员会只能举行听证会，没有通过任何议案的权力。

众议员提出税收立法动议后由众议院的议长决定取舍，这里面个人好恶和党派之争的因素较多。结果无非有两种：一是议长认为“议案”可以考虑形成法案，即交拨款委员会按程序办理或举行听证会；二是议长经过权衡利弊后认为“议案”不能形成法案或至少在本年度内不予考虑，该“议案”将被搁置。

拨款委员会接到“议案”后组织有关专家起草税法草案（或修订草案），并在委员会内部对税法议案进行表决，多数同意后即形成法律草案，并起草出报告。报告一般比较详细，包括了委员会成员中反对该提案的少数派观点。作为对委员会行为依据的书面记录。该报告将分发给众议院的每一位成员，并为以后联邦最高法院对这项立法进行解释提供依据。 拨款委员会完成报告之后即将草案提交众议院全体会议。众议院全体会议就众院拨款委员会提交的税法草案和报告进行辩论，然后进行表决。如通过，将法案提交参议院审议通过。否则，被退回拨款委员会重议或被放弃。

３、参议院审议通过。税收法案经过众议院审议通过后送交参议院审议通过。参议院设有１６个专业委员会，其中也有一个与众议院拨款委员会职能和权限完全相同的专业委员会——参议院财政委员会。该委员会现有成员２１名，其中共和党参议员１１名，民主党参议员１０名，并配有一个由７名税务专家和律师组成的工作班子对税收方面的提案进行研究、起草和修改。

财政委员会在接到税收法案后采取与拨款委员会相同的程序重新对其进行讨论，并起草审议报告提交参议院全体会议审议、表决。参议院全体会议将对税收法案进行辩论，由于法律只授予众议员税收立法的动议权，而参议员又必须涉足税收立法事务。因此，在辩论期间参议员将从各自的角度对税收法案进行修改，其结果是显而易见的，一般情况下是将税收法案改得面目全非，甚至除保留该税收法案的名称不变以外，将其所有内容推翻并重新起草。当然，也有完全同意众议院意见的情况。税收法案经过辩论修改或重新起草后即交付表决，表决必须以得到５１票以上的多数才视为通过。如未被通过，该提案有可能被退回财政委员会再议或被搁置。 按照既定程序，经参议院表决通过后有两种情况，一是参议院完全同意众议院提交的税收法案，该法案将直接提交总统签署；二是参议院通过的税收法案与众议院提交的税收法案有差异，须将通过的税收法案再退给众议院。对经参议院修改的税收法案众议院如同意，也可提交总统签署；如不同意，还须组成参、众两院联合委员会协调。

４、参、众两院联合委员会的协调。参、众两院联合委员会负责税收立法方面工作的机构称为国会税务联合委员会。理论上，该委员会属于临时机构，由于立法项目多，且两院之间总有分歧，事实上已经基本属于常设机构。国会税务联合委员会的委员由众议院议长和参议院议长指定，通常情况下，由多数党４至５名，少数党３至４名组成，其成员通常是众议院拨款委员会和参议院财政委员会中的资深委员。同时，还配有一个由律师、会计师、经济学家等各方面专家组成的总人数达７０人的工作班子。该委员会主要负责两个方面的工作，一是将参、众两院分别起草的两份不同的税法草案经过综合协调后改写成一份相同的税法草案；二是对两院提出的税收法案从财政预算对税收的影响的角度进行研究，并做好事前预测。国会税务联合委员会的权限仅限于对两院所提的税收法案中有分歧的部分进行协调，除具有

举行听证会的权力以外，不能通过任何议案。

国会税务联合委员会只就税收法案的分歧部分逐个进行讨论，并形成折衷方案。其协商工作通常采取个别交换意见和会议讨论两种形式，正式会议只是对已达成的协议作出宣布而已。国会税务联合委员会就税收法案中的分歧部分达成协议后同时向两院提出报告，提交两院全体会议投票表决。在两院都通过后该法案正式形成，提交总统签署。

５、总统签署。总统对国会送来的税收法案有否决权，如同意，该法案则成为法律（一般情况下，生效日期稍晚一些）。如不同意，总统可行使否决权，但国会中如有三分之二的多数票可以对总统的否决行使再否决权，即强行通过该法案。 在税收法案成为法律之后，联邦税务机关将依法行政。 （二）、美国州一级的税收立法程序

美国各州议会的情况不同，有４９个州采取“两院制”，仅有一个州为“一院制”。两院在有些问题上可达成一致意见，有些问题形不成一致意见，有时争论的相当激烈，二者互相制约。在税收立法程序上基本与联邦的立法程序雷同，也要经过税收立法动议的提出、众议院审查通过、参议院审查通过、州长签署四个步骤。

１、税收立法动议的提出。在州一级，州政府、参议员、众议员都有提案权。美国各州州长的权力很大，没有内阁，州政府所提议案直接交参、众两院讨论通过。参议员或众议员所提出的税收立法议案在交付各自所在议会讨论之前，程序上与联邦议会的程序相同，只是在某些细节上有所差别。以众议院为例：某位众议员提出一项税收立法议案，首先找众议院法律咨询办公室替他起草法律议案初稿，然后将议案拿到众议院文书办公室登记编号后提交众议院会议，由他向众议员们宣读。如果意见统一，即转交参议院审查通过；反之，由众议院议长决定取舍。众议院议长对议案草稿有事实上的取舍权。所谓舍，并不是法律赋予议长的权力，而是基于与联邦众议院议长相同的原因采取相同的方式将议案草稿搁置，有可能长期搁置。

２、众议院审查通过。众议院议长接到众议员提交的税收立法议案草稿，或者是接到由参议院（或州政府）转来的税收立法议案后，将其交付给众议院多个专业委员会之一的拨款委员会进行研究修改。该委员会除在人数、经费等方面与联邦众议院拨款委员会不同以外，其职能和权限均相同。

拨款委员会对税收立法草案进行研究，必要时可以举行听证会以广泛听取各方面意见，在综合各方面意见后提出修改草案并在委员会内部讨论通过，多数同意后即形成法律草案提交众议院全体会议辩论、表决。如通过，转交参议院审查通过。如不通过，该草案将被退回拨款委员会重议或被放弃。

３、参议院审查通过。参议院在接到众议院（或州政府）转来的税收立法议案后，采取与众议院相同的程序，将该议案交给参议院内的一个与众议院拨款委员会职能相同的委员会—财政委员会研究办理。财政委员会同样只有举行听证会的权力，而没有议案的批准权。 财政委员会对税收立法议案进行研究，必要时也可以举行听证会以广泛听取意见，听证会上，税收立法议案的提案人可以到场做进一步的解释。与拨款委员会的程序相同，财政委员会也要对税收立法议案提出修改意见并在委员会内部讨论通过，多数同意后即形成法律草案提交参议院全体会议辩论、表决。如不通过，该议案将退回财政委员会重议或被放弃。如通过，结果有两种：一种是完全同意众议院所提的税收立法议案，该议案将直接交州长签署；另一种是所通过的税收立法议案与众议院转交的议案有出入，还需将议案交众议院重新审议，如同意，交州长签署；否则，两院要成立联合委员会进行协调。

４、两院联合委员会的协调。

美国的政体决定了其国体形式。国体无非有三种：邦联制、联邦制和中央集权制。从中央对地方控制的紧密程度上看，邦联制属于松散型，典型的例子有联合国、欧州共同体等；

中央集权制属于紧密型，我国当属此种类型；联邦制介于松散型与紧密型之间，典型的国家有美国、印度等。美国的中央政府与州政府之间采取联邦形式；而州政府与下级地方政府之间则是中央集权制的关系。前已述及，美国宪法规定：“凡是宪法没有赋予联邦又没有禁止州行使的权力，州都可以行使”。也就是说，州一级有充分的立法权。虽然各州所立的法律各有千秋，但从立法程序上讲除“税收议案”的提出权与联邦的相比略有差别以外，其余的程序与联邦的立法程序雷同。 值得一提的是参、众两院都设有多个专门委员会（如财政、环保、科技等专门委员会），其职责是就某一行业或专业问题进行调查、研讨并提出有关建议和议案，委员会委员都是经验丰富的资深议员。为确保所提建议或议案更具有专业性和实践性，各专门委员会还配有由各方面专家组成的工作班子，如众、参两院税收联合委员会的工作人员主要由律师、会计师及经济学家等组成。

（二）美国税收立法的特点 美国税收立法有四个特点：

１、税收立法坚持宪法原则。美国的税收立法始终坚持宪法原则，这主要表现在：一是政府不得随意征收个人财产，根据美国宪法规定，私人财产是神圣不可侵犯的，因此，即使政府急需资金也不能随意无偿征集私人财产。一般来说，在美国要开征新税是很难的，特别是联邦政府要开征新税更是困难，它涉及到对宪法的修订。即使是对已确定的税种进行修订，也要经过极其复杂的程序，要取得社会各方面的一致方可。二是在税收立法程序上完全按宪法确定的原则办，众议院有权提出税法议案，参议院有权修正，总统有权对议案行使否决权，国会经过三分之二以上的人同意还可行使再否决权。

２、税收立法权较散。美国的税收立法权比较散，这体现在：一是从纵向看，立法权分为联邦、州、地方三级。特别是在联邦和各个州的关系上，基本上是各搞各的，互不干涉。在美期间，美方人员一再提醒我们，在谈美国的税收法律制度时，应点明是联邦的税收法律制度，还是某一个州或是某个县的税收法律制度，不可笼统地谈美国的税收法律制度，因为联邦税只能代表联邦，概括不了州税，某个州的税只能代表某一个州，而代表不了整个州一级的税。二是从横向看，即在同一级政权中，国会有提案权、通过权、否决权和再否决权；政府虽然没有提案权，但可以在每年的财政预算报告中提出有关税收政策方面的意见；政府有否决权。在议会中，众议院有权提出税收法案，参议院虽不能提出税收法案，但对众议院提交过来审议的税收法案有修订权，两院各有其权力。三是两党的政策在众参两院发挥作用，党派在国会中所占的人数的多少，所起的作用是完全不同的。

３、强调制衡。强调制衡是美国税收立法中的一大特点，这种制衡主要体现在：（１）联邦对州的制衡。联邦对州的制衡包括两个方面，一是联邦的税法可在各州实施；二是联邦的税法起到主干作用，如公司所得税法、个人所得税法，其州和地方的公司税、个人所得税等都适用联邦公司税、个人所得税的税基。而且在州里已缴纳的公司所得税款、个人所得税款，在向联邦缴纳公司所得税和个人所得税时可以扣除。（２）州对联邦也有制衡，这主要体现在，联邦的议员都是来自各个州，他要代表本选区内选民的利益，要考虑本选区的利益。（３）州对地方的制衡，在税收立法上州对地方的制衡较紧，许多权力集中在州，如地方税的立法权归州里行使，地方只有既定范围内选择税率的权力。（４）立法、行政、司法间的制衡。在美国立法、行政和司法三权分立，互相制衡。表现在税法上，一方面，突出税收立法权在国会，政府可根据需要提出议案，总统也可对国会通过的议案行使否决权，但无权再提新的税制方案。议会对总统的否决还可行使再否决权（须经三分之二的人通过），最高法院对法律有解释权。（５）在国会内部也有制衡，一是众参两院互有制衡，根据法律规定，税收的法案只能由众议院提出，参议院无权提出，但众议院通过的税收法案必须送经参议院审议批

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