地方政府养老金隐性债务测算体系探析——以宁波为例

林海波 张 丹

（宁波大红鹰学院经济与管理学院 浙江 宁波 ３１５１７５）

摘 要：隐性债务是缴费确定型养老金模式和老龄化的必然产物。由于人口老龄化高峰的即将来临，因此产生了养老金隐性债务。以宁波市为例，实证分析了地方建立隐性债务预测体系的必要性、通过使用包含外地流入因素的人口预测模型、确定综合替代率的不同预期等方法，提出了地方政府循序渐进建立养老金隐性债务测算体系的思路和对策建议。

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关键词 ：养老金；隐性债务；测算

中图分类号：F842.67 文献标识码：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１６６５－２２７２．２０１5．12．０17

关于养老金隐性债务，有别于显性债务，所谓的养老金“缺口”实际是指特定期的显性债务，为近期需要确认的债务。关于隐性债务，国际通用定义为养老金未来在ＤＢ（确定收益）框架下的可能债务，更广义的，是政府对于公平性的无限责任。关于我国的养老金隐性债务，由于我国历史上的人群分割，社保对于各类人群覆盖的不一致；总体覆盖率，缴费率，替代率严重低于国际中等发达国家水平。并且伴随着更加快速的老龄化，中期隐性债务的压力相对于无论是ＯＣＥＤ发达国家还是拉美发展中国家都有过之而无不及。

第一支柱养老金由中央政府统一制定政策，由省级地方政府进行统筹，但是，在城乡统筹，农村居民覆盖率和替代率的提高方面，短时间内还是要由市级地方政府承担大部分工作，并且，在未来的劳动人口吸引竞争中，需要大力发展第二支柱即企业养老金，第二支柱在初期需要政府的激励政策（财政支持）来推动，所以，测算未来的隐形缺口，第一是为了市级财政预算留出余地，第二是更好地把财政资金用于第二支柱补贴以吸引劳动力人口从而更长远的支持地方经济发展。

１ 养老金隐性债务测算的必要性

笔者以宁波为例来说明一个经济基础较好，财政较宽裕，并且在劳动力吸引方面需求迫切的地方政府的养老金隐性债务测算必要性。

１．１ 宁波老龄化趋势

截至２０１３年末，宁波市６０周岁及以上户籍老年人口１１８．７万，占户籍人口总数的２０．５％。其中７０岁、８０岁、９０岁以上老年人口分别为４９．１万、１８．１万、１．８万，百岁老人１８１人。按照国际惯例，意味着宁波已进入中度老龄化社会。主要表现为三个明显特征：一是老年人口持续增长、老龄化持续加深。２０１３年，宁波市老年人口较上年增加６．４万人，增长５．６６％，增长率首次突破５％，是户籍总人口增长率的２１．５倍；老龄化系数较上年提高１．１％，年提高幅度首次突破１％。二是人口老龄化速度加快、高龄化空巢化趋势加深。２０１３年，宁波全市８０岁及以上高龄老人１８．１万人，占老年人口总数的１５．３％，较上年增加１．４万人，增长８％；“纯老家庭”老年人数４５．１万，较上年增加３．４万，增长８％。高龄与空巢两项增速均超过老年人口增速。三是农村人口老龄化较城市更为突出。宁波全市农村老年人口８０万，超过老年人总数的２／３，占农村户籍人口数的２２％，高出城镇老年人口系数４个百分点。农村老年人口的基数和增速也快于城镇，２０１３年农村老年人口增长率６．９％，是城镇的２倍。据宁波民政部门预测，到２０２０年，老年人口将突破１６０万，约占户籍人口总数的1/4。

１．２ 宁波社会养老保险现状

近三十年来，宁波比较重视社会保障制度的改革和建设，早在１９９７年就开始实施《企业职工基本养老保险制度》；２００７年的《关于完善企业职工基本养老保险制度的通知》及其《实施办法》。２００８年实施“五险合一”的《宁波市外来务工人员社会保险暂行办法》。２００９年《宁波市城乡居民社会养老保险实施办法》，逐步形成城乡居民社会养老保险与企业职工基本养老保险等保障制度相衔接的制度体系。到２０１１年，全市范围内基本实现了社会养老保险的缴费基数、缴费比例和待遇计发标准的统一，制定了全市城乡居民统一的最低生活保障制度和失地农民养老保险制度以及统一的计发标准。大幅度提高了企业职工的养老保险水平，如企业职工养老金，从２００９年底的１ ５２０元／月，提高到２０１３年的２ ０８３元／月。截止２０１３年底，宁波参加企业基本养老保险人数分别达５０８．９万人，外来务工人员参加五大社会保险人数为２１３万人，被征地人员养老保险参保人数５１．２万人，重点对象占比８８．９％，城乡居民社会养老保险参保人数１３２．９万人。养老保险待遇稳步提高，企业退休人员年人均养老金从２００９年底的１ ５２０元／月，提高到２０１３年的２ ０８３元／月。

１．３ 宁波社会养老保险存在的压力

1.3.1 宁波城乡和区县之间养老保险待遇存在差距

由于社会养老保险制度的“碎片化，因而根据不同制度形成的养老金待遇在城乡之间、地区之间也差别十分明显，城乡居民养老金待遇差别较大，主要是农村的养老保险和最低生活保障标准还不能满足农民的基本生活需要。

从城乡居民的养老金领取金额看，２０１３年宁波城镇企业职工的养老金已达人均每月２３０８元，而农村居民就是在经济发达，财政收入水平较高的鄞州区农村居民的养老金每月也只有７００元左右，对比宁波市区的城镇职工，农村居民的养老金只有他们的３０％，差距巨大。

从农村居民的最低生活保障看，２０１３年宁波城乡居民的最低生活保障５８８元／月，仅相当于当年农村居民人均纯收入２０５３４元的３４．３７％，与满足最低的基本生活需要仍有一定距离。

1.3.2 宁波社会养老保险还没有做到全覆盖，农民工的参保率仍比较低。

根据本文作者对宁波市农村社会养老保险情况的调查，２０１１年农村居民中应保人员的参保率约７０％，２０１３年为８２％。就外来农民工的养老保险来说，宁波虽然在２００８年开始实行了外来务工人员“五险合一”社保套餐，但根据２００９年、２０１１年、２０１３年的三次调查，外来农民工在宁波参加养老保险的比例仍只有一半左右。根据２０１３年宁波统计公报，年末外来务工人员参加五大社会保险人数为２１３万人，而宁波现有外来人口４７５万人，参保率与我们的调查数据大致吻合。

１．３．３ 宁波社会养老保险基金和财政补贴资金可持续性问题有待解决

（１）今后20年内宁波老龄化发展趋势对养老金支付的压力。据第六次人口普查，不计算外来人口的情况并维持现有死亡率的假设条件下，宁波未来四个五年（即未来20年）领取养老金的人口数量会从现在的９６万，到5年后１３５万，10年后１７０万，20年后２９０万。同时适龄劳动人口数量大幅下降，抚养比将从当前的０．１７６上升到10年后０．３３，20年后的０．６７４。并且，宁波农村的抚养比的快速上升趋势要高于城市（宁波农业人口比例为７３．９％，高于杭州的５８％）。

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