何建中中国城市交通可持续发展对策

交通运输部政策法规司司长何建中

空前的城镇化和机动化，给我国的城市交通带来了巨大的挑战。高度的系统性既是城市交通的鲜明特点，也是该领域诸多问题难于治理的要因。正因如此，从全局上系统地把握城市交通的现状、问题和趋势，就成为探讨解决之道的必要前提。

■中国城市交通可持续发展的战略目标可以简要概况为“建立一个系统，实现三个满足”。

■通过优先发展城市公共交通，实施交通需求管理，提高公共交通分担率，实现可持续发展。

■中国城市交通可持续发展的一个重要方向是建立城市低碳交通体系。

随着城镇化、机动化进程的加快，城市交通可持续发展问题已成为国内外可持续发展领域的重点、难点问题。

本文内容主要包括3个方面：一是中国城市交通可持续发展现状；二是中国城市交通可持续发展面临的挑战；三是中国城市交通可持续发展的对策。

一、中国城市交通可持续发展现状

首先，让我们一起来探讨城市和交通的关系问题。如果把城市比喻成人体，交通就好比支撑人体活动的血管。二者相辅相成、密不可分。一旦选择了占主导的交通方式，城市形态也就随之确定。城市规模由中心向外围扩张，城市扩展是一种必然的趋势和长期发展过程。世界大都市（如伦敦、巴黎、纽约、东京等）形成了规律性的空间结

构，这个空间结构自内向外和由小到大可分为15公里、30公里、50公里、70公里为半径的4个圈层，代表了大都市发展过程的各个阶段。对于我国的城市交通发展而言，正处在城镇化、机动化快速发展时期：

一是快速城镇化。

近年来，我国城镇化步伐不断加快，城镇总人口不断攀升。城镇化率从1995年的29%增长到2009年的46.6%，这相当于每年有一个北京市全市人口的总量由农村向城市转移。预计到2020年，我国城镇化率将达到57%，到2050年，城镇化率将超过70%，接近或达到发达国家水平。

城镇人口的快速增长，必然带来城市居民出行需求总量的快速增加和城市交通客运量的快速上涨。2009年城市公共交通（包括公共汽车、电车和轨道交通）客运总量超过700亿人次，比1995年增长一倍多。近10年年均增长达9%，已经接近于GDP增长速度。 随着城镇化进程的加快，我国城市建成区面积不断扩大由此带来我国城镇居民出行距离的加大。预计2015年全国居民日均出行总量达到5500万人次，比2005年增长88%。

总体看来，与国外城市相比，我国城市具有人口基数大、人口密度高、低收入群体多、老龄化趋势明显等特点。城市交通需求总量大、需求层次多，对公共交通的需求十分迫切。 二是快速机动化。

在城镇化进程加快的同时，机动化迅速发展。由于人民生活质量

提高和城市社会经济发展，人们的消费结构发生了重大变化，私人汽车消费日趋普遍。我国城市居民的平均公交出行分担率为15%-20%，像东京、纽约、伦敦等城市的公交出行分担率为60%以上，北京中心区公交出行分担率也只有36%（2009年底）。

私人汽车增长率居高不下，导致居民出行结构发生显著变化。2009年年底，我国机动车总量1.8亿辆，民用汽车总量7619万辆，私人小汽车总量4243万辆。民用汽车保有量近10年年均增长14.2%，私人汽车保有量年均增长22.7%。按照目前速度，到2015年，小汽车保有量将达到约两亿辆。

北京机动车保有量从2300辆到100万辆用了48年时间；到2003年8月，2007年5月，保有量先后突破200万辆，300万辆大关；分别用时6年6个月和3年9个月；2009年年底，北京市机动车保有量已达到400万辆，从300万到400万辆仅用了2年7个月（同样的增量，东京用了12年）。而北京市小汽车出行比例一直保持在30%以上。

二、中国城市交通可持续发展面临的挑战

在城市交通快速发展的同时，城市交通拥堵，空气、噪音污染，能源紧缺，温室气体排放加剧，城市交通用地紧张，交通事故频发等问题日益严峻，交通需求快速增长与资源环境约束矛盾突出，严重制约了城市交通的“畅通、高效、安全、绿色”发展。 总的看来，城市交通可持续发展面临着4个方面的挑战： 一是交通拥堵问题。

中国城市交通拥堵大体经历了3个阶段，缓解交通拥堵一直是贯穿始终的核心问题。

第一个阶段是非机动化向机动化过渡时期的交通拥堵，大约在上世纪80年代中期，造成交通拥堵的原因在于“路太少”，北京当时的机动车保有量约为20万辆。

第二个阶段是城市交通基础设施大规模建设时期的交通拥堵，大约在上世纪90年代中期，城市功能布局形成，城区扩建，交叉口改造，小汽车保有量不断上升，北京约为80万辆。

第三个阶段是小汽车快速进入家庭时期的交通拥堵，这是必经的发展阶段，也是带有综合性源发性的问题。北京2005年机动车保有量达250万辆。

近10年里，我国公共交通运营车数和里程数总体处于增长状态。但是基础设施的供给仍然跟不上客货周转量的增长，路越修越宽，可是城市越来越拥堵。交通需求的不断提高，机动车保有量的不断增加，加大了大城市的交通拥堵度，降低了居民出行效率。据调查，北京每天堵车时间已由2008年的3.5小时增至现在的5小时。中科院日前发布的《2010年中国新型城市化报告》显示，我国50座城市上班途中所花费时间，北京市平均为52分钟居首，广州市为48分钟，上海市为47分钟，深圳市为46分钟。

这个阶段造成拥堵的原因已不仅局限于机动化加速和需求供给之间的矛盾，而成为涉及城市规划、基础设施建设、交通需求管理等多个方面的复杂的系统性问题。

二是能源消耗问题。

随着城市交通需求的不断增加，城市交通行业的能耗也迅速增长。国合会2009年的研究报告显示，虽然我国城市交通人均能耗和交通人均汽油消耗仍远低于发达国家水平（我国人均汽油消耗，不到日本和韩国水平的15%，欧盟的10%），但是增量快，增幅大，必须引起足够重视。

据测算，每净增100万辆小汽车，需增加282万车公里的路网容量，30平方公里的停车面积。按北京机动车目前使用强度计算，每增加100万辆，每年至少增加13.5亿升的燃油消耗。90%以上的交通汽油消费用于城市交通，而城市交通各模式的碳排放强度存在显著差异：在各种交通模式中，普通公交车碳排放强度为小汽车的1/8，轨道交通碳排放强度约为小汽车的1/20，快速公交碳排放强度更低。因此，构建以公共交通为主体的城市低碳交通体系是实现城市交通可持续发展的必由之路。 三是环境污染问题。

随着中国机动车保有量的快速增加，机动车污染物排放对城市大气质量构成了严重威胁，尽管排放限值标准逐渐提高，但由于交通量的快速增加，空气污染日趋严重。机动车尾气已经成为很多大中城市空气污染的主要来源。北京市汽车排放的碳氧化合物、碳氢化合物、氮氧化合物占排放总量的40%至75%。

除此之外，交通噪声对居民的影响已经越来越严重，近年来，在我国环境投诉案件中，噪声投诉的比重正逐年提高，在特大城市已经

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