事业单位与其它社会组织机构的区别和关系(2)

从1998年起，自上而下开展了以转变政府职能、精简机构和人员编制等为目标的机构改革。

（三）活动目的不同

事业单位大多是以脑力劳动为主体的知识密集型组织，以生产知识和精神产品为其主要劳动成果，从事的是非物质产品生产单位，不直接表现为物质和货币形态，它要实现其自身创造的价值和效益，要通过社会生产和社会实践后才能产生。如学校通过培养出掌握一定知识技能的人才，然后从事工业、农业生产，达到提高劳动效率，促进生产力发展，提高经济效益的目的。因此，事业单位所追求的效益主要是社会效益，对国民经济和社会发展起保障促进作用，满足人民群众日益增长的物质文化生活需要。

国家行政机关通过一定的方法方式履行自己的职能，其目的是为了掌握和巩固国家政权，维护本阶级的利益，促进国家经济和社会的发展，提高人民的物质和文化生活水平。如改革开放20多年以来，我国在解放和发展生产力，提高生产力水平等方面采取了许多有效措施，改革了上层建筑不适应经济基础的领域，加强了对社会经济的管理，从而极大地促进了社会生产力的发展，综合国力得到了显著提高，人民群众的物质文化生活得到不断改善。 （四）编制性质不同

人员编制是指为完成组织的功能，经过被授权的机关或部门批准的机关或单位内部人员数量的定额、人员结构比例及对职位（岗位）的分配。就目前我国而言，按照单位的不同性质和承担的不同职能，通常把人员编制划分为五种规范的类型，即行政编制、事业编制、社团编制、企业编制及军事编制。一般情况下，事业单位使用的是事业编制，行政机关使用的是行政编制。 1、事业编制

事业编制是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生、农业等为国民经济和社会发展服务的社会组织的编制。与行政编制相比，事业编制具有以下特点：

一是使用的范围比较广泛。包括了教育、科研、勘察设计、文化、新闻出版、广播影视、卫生、体育、农林水、交通、气象、地震、海洋、环境保护、测绘、信息咨询、计量检测、知识产权、城市公用、社会福利、机关后勤等各个行业，涉及到社会政治经济文化生活的各个方面。

二是编制总量在不断增长。随着我国社会经济的发展，国力的增强，人民群众享受各类事业的服务也将随之日益增长。如，近几年我国各类高校实行扩招政策，就是为了满足人民群众享受高等教育、掌握科学知识的需要；城乡各类福利机构的增加，也是顺应了我国越来越多老龄人口增长的因素；近几年随着信息网络的发展，促进了信息网络培训事业的发展，如此等等。与之相适应的是人员编制也必将随着机构的增加而不断增加。

三是经费来源具有多样性。就目前我国各类全民所有制事业单位来说，按其经费来源不同可以划分为4种类型事业单位：（1）财政全额拨款事业单位，如各类基础学科科研机构、基础教育机构等；（2）财政补助事业单位，如各类医院、幼儿教育机构等；（3）收支两条线事业单位，如各类基金会、规费管理机构等；（4）自收自支事业单位，如各类新闻出版、勘查设计机构等。不同性质事业单位，其人员的工资、办公经费及有关费用的来源是不一样的，财政全额拨款事业单位由财政部门拨付经费；财政补助事业单位由财政部门拨付部分经费，不足部分由单位按国家有关政策规定，向社会提供技术、人才等方面服务，并收取一定的费用，实行的是有偿服务；收支两条线事业单位，按有关规定可以向社会收取费用，从收取的经费中按有关规定提取一定的比例，或从各类规费中按有关规定提取利息，以此解决单位各项经费的支出；自收自支事业单位，在国家法律法规及政策允许范围内，通过有偿服务实行独立核算、自负盈亏，节余资金不用上交有关部门。 四是各类事业单位的事业编制由各级政府或机构编制部门按分级管理的原则，根据编制标准核定。事业单位的定编标准是根据不同的机构性质，服务对象的特点和工作量、工作方式等确定不同的定员方法和标准，也就是说不同的事业单位，其定员标准是不同的；即使同一类事业单位，其编制标准也不完成一样，具有多样性。如就中小学来说，根据国务院办公厅《关于转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准的通知》（国办发[2001]74号）精神，对中小学的编制标准做出如下规定：高中学校，城市、县镇、农村的教职工与学生比分别是：1:12.5、1:13、1:13.5；初中学校，城市、县镇、农村的教职工与学生比分别是：1:13.5、1:16、1:18；小学学校，城市、县镇、农村的教职工与学生比分别是：1:19、1:21、1:23。可见不同学校、不同地域其编制标准是不一样的。 五是受经济因素的约束较强。也就是各项事业的发展，需要政府投入一定的经费，如果经济不景气，财政收入状况出现收支差距较大的情况，就会影响到事业单位的发展。反之，则会加大对各类事业的投入，促进事业的发展。因此，事业编制的增减是随着国家经济状况的变化而变化的。 2、行政编制

在我国，凡是国家机关、各党派和人民团体使用的人员编制，都称为行政编制。行政编制的使用范围包括：一是政党机关；二是各级人大常委会的办事机构；三是各级政府工作部门及其所属行政机构，各种非常设机构，政府驻外地办事机构；四是各级检察院、法院及其派出机构；五是各级政协、各民主党派和工商联的工作机构；六是各级人民团体的工作机构。本书所指的行政编制是特指各级政府机关使用的行政编制。

各级政府使用的行政编制具有以下几个特点：

一是由中央、国务院或中央机构编制部门根据人口数量、经济规模、生产力发展水平、地域面积等因素统一核定地方各级行政编制总数，体现的是统一性，便于国家在人员、经费、组织机构建设等方面的统一管理；地方各级各部门只能按照中央、国务院或中央机构编制部门下达的编制总数，再根据各地实际情况进行合理地分配下达行政编制，而没有另行增加行政编制的权力。

二是行政编制一经核定便具有法律效应，正如邓小平同志所说的“编制就是法律”。地方各级各部门无权扩大或变相扩大行政编制，只能在核定的行政编制总数内调配人员，合理确定职位，减少进人的随意性和盲目性，有利于建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。

三是使用行政编制的国家各级行政机关的经费由财政全额支付，这些费用包括机关工作人员的工资、基础设施费用、办公费用及其它有关费用均由各级财政部门支付，除国家有法律法规及政策规定可以收取有关专项规费、登记费等上交财政部门外，如工商登记管理费等，不允许向社会收取费用。 （五）名称不一样

名称是确定和代表不同类型单位的文字符号，是各种类型单位相互区别的首要标志。事业单位与国家行政机关属两类不同性质的组织机构，在名称使用上是不同的。

事业单位一般使用院、所、校、馆、中心、站、社、台、队、园等。如，称“院”的有高等教育、勘查设计、卫生、科研等单位；称“站、所”的有乡镇七站八所、检验检测、科研等单位；称“社”的有各类报刊、杂志等。事业单位机构级别一般参照行政机关定为相当的行政级别，便于国家行政机关在确定政治待遇以及人事任免、职称等方面的管理，如隶属于国务院管理的事业单位，一般定为相当正部级；隶属于省级政府管理的事业单位，一般定为正厅级；隶属于部门管理的事业单位，其机构级别一般比部门低一个级别，如各类部门举办的事业单位，主管部门为厅级的，其管理的事业单位则为处级；部门为处级的，其管理的事业单位则为科级。

国家行政机关一般使用部、委、办、厅、局等名称。国家一级行政机关使用部、局的名称居多，政府组成部门一般使用“部”的名称，如教育部、财政部、人事部；政府直属机构一般使用“局”的居多，如工商总局、税务总局、林业局、技术监督局等。省级国家行政机关一般使用厅、局的名称居多，政府组成部门一般使用“厅”名称，如教育厅、财政厅、人事厅等；直属机构一般使用“局”的名称，如工商局、地方税务局、林业局、技术监督局等。地级市及县级政府工作部门一般使用“局”的名称居多，如教育、财政、人事、交通等部门都称“局”。国家各级行政机关的机构级别相对于事业单位而言比较规范，国务院组成部门为正部级，内设机构为司级；国务院直属机构一般为副部级，内设机构为司级。省级政府组成部门和直属机构为正厅级，其内设机构为处级；省级政府部门管理的机构为副厅级，其内设机构为处级。如此类推，地级市政府工作部门为处级，其内设机构为科级；县级政府工作部门为科级，其内设机构为股级。 三、事业单位与国家行政机关的关系

事业单位与国家行政机关作为两类不同性质的组织机构，虽然在职责（职能）、活动方式、活动目的、编制性质和名称等方面有许多不同的地方，但它们之间密切联系，共同存在，不可分割。

首先，事业单位受国家行政机关的领导和管理。目前，我国各类全民所有制事业单位的成立都必须经过国家有关行政机关的批准，在批准成立的同时，赋予了该事业单位的职责，规定了该事业单位活动的范围，以及从业人员的编制员额。如某个部门要成立一家报社，先是经过新闻出版部门审核，批准报社使用的刊号，然后再到机构编制管理部门申请成立报社，由机构编制管理部门审核并批准成立报社，核定一定的人员编制，规定其从事业务活动的职责范围。同时报社成立后，还要依照《事业单位登记管理暂行条例》及有关文件的规定到事业单位登记管理机关，对事业单位进行核准，赋予其单位法人资格，才能合法从事业务活动。国家各级行政机关为了规范各类事业单位的管理，制定了有关法规、规章和政策规定。如对学校教育的管理，国家出台了《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国教师法》、《教师资格条例》等法规，教育行政管理部门制定了各类学校的教学大刚、规定了各类学校的教学内容等，从而保证各类学校的教育教学内容、培养目标、活动范围、人员管理等都必须遵守这些法规和规定；又如，为了规范新闻出版行业的管理，国家出台了《出版管理条例》。如果事业单位从事不符合有关法规、政策的规定，国家有关行政机关可以依法进行干预，甚至取消其从业资格。

另外，我国各级各部门举办的各类全民所有制事业单位，其单位领导班子成员的任免由其管理的行政机关决定，国家行政机关通过对班子成员的任免进一步加强对事业单位的管理。如省级政府直接管理的经济发展研究中心正副主任、科学院正副院长、农业科学院正副院长等均由省级人民政府直接任免；省级各部门直接管理的各类中等专业、技工学校正副校长、机关服务中心正副主任等均由各部门直接任免。

其次，事业单位为国家行政机关提供各种服务。从以上分析，我们知道事业单位的基本功能是从事服务，为国民经济和社会生活各个方面提供服务，当然也为国家行政机关提供服务，其服务的内容是多方面的。如学校通过培养各类合格的人才，输送到国家各级行政机关，从而提高国家行政机关的管理水平；乡镇七站八所通过从事农业技术推广服务，提高生产效益和经济效益，从而达到国家为促进生产力的发展，提高人民群众物质文化生活水平的目的；一些基础事业单位从事科学技术研究及有关农业、生态、环保等国情的调查与研究，其研究、调查结果供国家有关行政机关推广应用及制定政策、法规等提供重要的决策依据；机构改革后设立的机关后勤服务中心承担了大量的后勤事务工作，从而保障了机关的精干、高效，促进了机构改革目标的实现。

第三，事业单位机构编制管理与国家行政机关机构编制管理密切相关。在我国各类编制中，国家行政机关编制与财政拨款事业单位编制配备的人员都是由财政部门拨付经费的，一般情况下，国家行政机关机构编制应当从严控制，保持一定时期的稳定性；而对事业单位的机构编制则具有较大的灵活性，可视事业发展需要及经济发展状况相对增加事业单位机构编制。然而，事业单位机构编制管理与国家行政机关机构编制管理密切相关，切实管好、管住事业机构编制，特别是财政拨款的事业机构编制，可以保持国家整个机构编制管理的完整性，做到事业单位机构编制与国家行政机关机构编制管理的有机统一，保障机构运转的高效、协调；可以合理划分行政机关和事业单位的职责，防止混淆，有利于明确各自的活动目

标，有利于各行其是，各负其责，保持各自的严密性和系统性；可以在行政机构编制紧张或需要较大幅度精简行政编制时，使事业单位不至于成为行政机关的“蓄水池”和“避风港”。

第二节 事业单位与社会团体的区别和关系

一、社会团体的概念

根据《社会团体登记管理条例》的有关规定，社会团体（又称群众团体）组织，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。它具有两个明显的特点，一是自愿性，由中国公民根据自己的意愿自愿加入某个社会团体，体现的是个人自由；二是非营利性，也就是社会团体不得从事经营性活动达到收取费用的目的。社会团体组织包括的范围比较广泛，在行政机关、政党机关、事业单位、企业、民办非企业等组织机构均存在，对社会政治和经济发展起着较大的影响作用。依据我国宪法和有关法律的规定，我国社会团体组织主要分为两大类：

一类是在我国社会生活中有着较大政治影响的社会团体，它们是在中国共产党领导下的为社会主义事业服务的群众性组织，是党联系群众的纽带。这些组织机构在我国主要有总工会、共青团、妇联、侨联、科协、文联、工商联、残联、社科联、贸促会、作协、法学会、新闻工作者协会、台联、红十字会、外交协会、纪念宋庆龄国家名誉主席基金会、黄埔军校同学会、欧美同学会、中国职工思想政治研究会、中华职工教育社等，这些社会团体的设立，应当按照它们的章程的规定，并经过同级党委或政府审批批准，其内部机构设置和人员编制，按照机构编制管理权限，由同级机构编制部门审批，列入同级机构编制部门管理范围。具备法人条件的这类社会团体，依法不需要办理法人登记，从成立之日起，具有法人资格。

另一类是在我国社会生活中基本对政治影响不大的社会团体，如各类学会、协会、研究会、基金会等。《宪法》规定，我国公民有结社的自由，即公民有权组织社会团体和参加社会团体的活动自由，国家保护社会团体依照法律、法规及其章程开展活动，任何组织和个人不得非法干涉。但是，公民组织社会团体必须经过国家有关机关的批准。根据1998年中华人民共和国国务院令第250号发布的《社会团体登记管理条例》规定，国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关；国务院有关部门和县级以上各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。成立这类社会团体，应当具备下列条件：

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