农民工流动政策论文(2)

析农民工流动行为结果对农民工流动过程中指向的结构化因素和主体情况的影响，并结合上述分析，对农民工流动趋势进行预测。

五是提出对策建设。研究的目的是为流动行为提出切实可行的政策建议，通过深入研究提出了以统筹农民工城乡就业为目标，以城镇化道路和就近就地转移为路径选择，以加强政府的服务和管理为引导，以农民工的综合素质提升和市场配置劳动力资源为手段，以政策制度改革和完善为保障的对策建设，为政府决策和主体行为提供相关的理论依据。

二、农民工流动政策的演变

农民工流动政策总是伴随着农民工流动的现实状况不断作出新的调整，论及农民工现象的形成，究其深刻根源，应是现代化与计划经济体制的双重效应。由于国家需要现代化，工业化、城镇化、市民化与共同富裕是大势所趋，而改革开放以前，计划经济体制不允许不符合国家计划的农民向非农与城镇流动，称其为“盲目流动人口”，国家一再通过法律法规与政策制度强力压制农民工流动，但农民出于对幸福生活的执着追求，“农民工”现象总是以所谓“盲流”的形式一再顽强地“冒”出来。改革开放以来，出于计划经济体制向市场经济体制的转轨，也出于加快工业化、城镇化与现代化的现实需要，国家逐步放开农民向非农与城镇的流动，但市场经济体制建设中还没有形成城乡一体的制度建构，计划经济体制深层制约下的城乡二元还没有消除，结果形成持续的“农民工”现象与蔚为壮观的“农民工”浪潮。

（一）农民工出现的时间

关于“农民工”现象出现的时间，有“改革开放以前”与“改革开放以后”两种说法。第一种说法认为始于土改完成后的1950年代初期，由于“农民工”现象在土改之后出现，1952年政府开始限制农民“盲目流入城市”，1952年7月政务院全国劳动就业会议通过《关于就业问题的决议》，制定了《关于解决农村剩余劳动力问题的方针和办法》（草案）。《关于就业问题的决议》指出，农村中的剩余劳动力“目前是在无组织无计划地盲目地向城市流动着”，办法是“大力说服农民”留在农村，就地吸收转化。从1952-1959年，政府每年都发布有关限制和制止农民工“盲目流动”的文件。更为普遍的说法是“改革开放以后”说。 “农民工现象”是1980年代初伴随乡镇企业的兴起而出现的，而“农民工问题”则是进入1990年代以后因农民工体制改后滞后而出现的。改革开放以前，人口的地区迁移是由公安部门通

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过配额控制的，计划安排之外的农村向城市的迁移几乎是不可能的；劳动力的产业转移则由劳动人事部门计划调配，自发的劳动力市场也不存在。改革开放以后，农村改革放松了对农民身份的限制，使得潜在的农业剩余劳动力显形化，农村劳动力转移经历了从不流动到流动、从小规模流动到大规模流动的独特过程。20世纪80年代中期，农村劳动力跨地区转移过程已经开始。

1953年初，由于我国进入大规模经济建设阶段，城市就业机会增加，同时农村正是农闲，大量农民涌入城市与工矿区。各地劳动部门纷纷告急。1953年4月17日政务院发出《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，禁止企业自行招收农民为工人，政府与单位不得为农民流动开介绍证件，动员农民还乡。1958年5月中共八大二次会议掀起“大跃进”高潮以后，由于劳动力招收调配权层层下放，企业大量增加职工，大批农民进城做工。1961年以后，这些原为农民的新职工大部分被动员回乡务农。1984-1988年，允许农民工自带口粮进入小城镇，农村劳动力的流动与转移开始迅速增长，年均达1100万人。“进厂又进城，离土又离乡”的农民工大量出现。到1990年代初，由于地方发展的不平衡，农民开始了有规模有组织的流动，主要流向珠三角、长三角这些沿海地区，形成了农民工进城大潮。而在1990年代形成的三个原因是：其一，政府放开了计划分配生活必需品的制度。1992年取消凭票供应，只有西北的少数县份还没有取消粮票。农民进城打工可直接用货币购买食品和生活必需品，这是1992年突然出现4000多万农民工进城打工的必要条件。其次，和1990年代初期连续三年的农产品卖难有关。农产品卖难导致农民收入下降，就要寻找农业外的就业机会以增加收入。其三是乡镇企业吸纳非农就业能力大幅度下降。

（二） “农民工”流动问题的历史发展

关于“农民工”问题的历史发展及政府处理政策变迁，目前学界主要有两种视野。 第一种视野是把“农民工”现象或“农民工”问题放在新中国60年来的现代化进程中去审视。武力、郑有贵等分为八个历史时期，第一阶段为国民经济恢复时期（1949-1952），“农民工”开始被看做“盲流”，要求“遣送还乡”，在农村“就地吸收转化”。第二阶段为“一五计划”期间（1953-1957），由于大量农民涌入城市与工矿区，国家采取“随到随遣送”的办法，限制农民工自由流动。第三阶段为“大跃进”时期（1958-1960），大办县社工业，大力推进重工业发展，大批农民进城做工。第四阶段为国民经济调整时期（1961-1965），大量职工与城镇人口下乡，严格限制农民工流动。第五阶段为“文革”与徘徊时期（1966-1978），

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“城里人务农”、“知识青年上山下乡”与“农民做工”（社队工业发展）并存。这前五个阶段属于改革开放之前的流动，其主要特点是：农村长期存在劳动力过剩和相对有限的土地资源之间的矛盾，同时由于其人力资本水平较低和户籍制度的管制，束缚了过剩劳动力的流动，造成农村大量的隐性失业。第六阶段为农村改革启动时期（1978-1984），农民就地转移到乡镇企业，农村劳动力市场开始起步，但国家对农村劳动力对城镇的转移进行了严格限制。第七阶段为市场化改革探索时期（1985-1991），乡镇企业异军突起，农村城镇化启动，农村劳动力就业结构发生显著变化，政府对劳动力流动政策进行调整，加强了对农村劳动力流动的管理，各行各业清退临时工与农民工。第八阶段为全面向市场经济过渡时期（1992-），农民工在市场经济与统筹城乡经济发展的体制下获得进一步解放。其中2001年，中国正式确立了市场经济体制改革的思路，要求从企业用工、劳动力市场建设、劳动力流动渠道建设和社会保障制度等各方面进行系统性的配套改革。但由于这个时期城市下岗职工增加，部分省市又出台了各种限制农村劳动力进城及外来劳动力务工的规定和政策。2001年以来，进入城乡统筹改革时期，积极推进城乡劳动力市场一体化和劳动力的自由流动，要求取消对农民工就业及在城市生活的歧视性政策与制度，使农民工享有与城市居民同等的权利。

另外，胡鞍钢用形象的“红灯-黄灯-绿灯”三阶段论，来说明中国政府对待农民工的政策变化。1958年-1984为“红灯阶段”，农民工不能进城；1984-2000为“黄灯阶段”，允许农民工进城，但必须自带口粮；2001年以后为“绿灯阶段”，政府提出“城市化加速”，还专门制定了城市化发展的专项规划，为农民工进城敞开了大门。

第二种视野是从改革开放以来农村劳动力转移与城乡关系变迁角度认识“农民工”问题的发展及其处理对策变迁的。改革开放以来，农村剩余劳动力转移的第一步，是在农业内部从种植业部门向林牧渔业部门转移，促进了农业全面发展。第二步是在农村内部向非农业产业转移，乡镇企业发展为农村劳动力就业转移与异地转移作出了重要贡献。在1996年以前，农村非农就业增长与乡镇企业就业增长是高度一致的。1996年以来，私营企业的发展成为推动农村非农就业的重要力量。从1995-2006年，农村个体私营企业就业人数增加了35.6%。具体来说，主要分为四个阶段：1979-1984为“控制流动”下农村剩余劳动力转移准备阶段，二元结构矛盾开始缓解，城乡关系趋于缓和，农民工尚处于“离土不离乡”时期，农村劳动力向城市转移的范围与数量都很有限；1985-1992年为二元结构矛盾出现反弹，城乡关系发生反复，劳动就业总体上向市场化迈进时期，乡镇企业异军突起，城乡关系朝着协调方向发展；1992-2000年，二元结构矛盾有所强化，城乡关系反反复复，探索性推动农村剩余劳动力向非农产业转移，“规范流动”下的农村剩余劳动力转移加速；2001年以来，城乡关系在

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制度层面发生深刻变迁，为统筹城乡发展，消除对农民工的限制与歧视，努力实现公平就业与均等服务时期。

另一种“三阶段”论认为：第一阶段是改革开放以前，由于城乡二元结构的限制，将农民牢牢地束缚在有限的土地上，农民因此不仅成为职业，而且成为一种身份性概念；第二阶段是改革开放初期的有限放开，实施家庭联产承包责任制，解放了农民对土地的完全依附，农村劳动力市场伴随乡镇企业的发展逐步发展起来，农民可以走出土地进城务工，主要表现为农产品市场的逐步放开、户籍制度的松动、城市就业制度的改革，劳动就业逐渐市场化，劳动力流动变强，大批外来工在城市被雇佣，但体制性障碍使他们的流动仍然受到诸多限制。第三阶段才是进入新世纪以后打开城门让农村人口进城工作，开始享有平等的国民待遇，到21世纪初，户籍制度在小城镇和部分城市进一步松动，农村劳动力大量流入城市。

综合“农民工”现象与国家对策，历史地看，新中国以来的“农民工”流动经历了：从计划经济体制下受到严格限制的有限流动（包括计划内的流动与“盲流”），到1980年代二元体制下的农村内部向乡镇企业的大规模流动，进而到1990年代以来市场经济体制下的相对自由的全国性流动，最后进到21世纪以来城乡统筹发展战略下的城乡一体联动的自由流动。60年来，“农民工”流动的制度环境不断好转，成为中国城镇化的动力源与工业化的加速器。

（三）农民工流动机制变迁的阶段、特点及其原因

农民工流动机制，包括农民工流动的驱动机制、拉动（吸纳）机制、流动平台（通道）机制与市民化转化机制四部分。驱动机制是指驱使农民从农村区域或农业领域流向城镇或二三产业的机制，如家庭联产承包责任制、地权流转制等。拉动（吸纳）机制是指城镇或二三产业把农民吸引出来的机制，如乡镇企业发展机制，非公经济发展机制等。流动平台（通道）机制是指架通农民工流动路径的机制，如市场经济体制、城乡统筹发展体制、城乡一体化体制等。农民工市民化转化机制是指流动农民或农民工能够完全融入城市真正成为市民的机制，如小城镇与中小城市发展机制，社会保障（广义的社会保障包括就业、医疗、养老、教育、住房等）体制等。四大机制在改革开放以后依次确立起来并存发展，并不断完善。

1978年以来，随着改革开放的步步推进，先是侧重经济体制转轨，继而是重点推进经济发展方式转轨，在这种制度变迁背景下，农民工流动机制出现了重大变革：先是打开了农民工在农村内部产业之间流动的通道，接着是逐步打开农民工地域流动的通道，特别是向沿

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海地区与城市地区流动的通道。具体而言，农民工流动机制变迁经历三个基本阶段：第一阶段，到1992年中共“十四大”召开为止，着力打开农村内部的产业流动通道，建立农村内部的产业流动机制。家庭联产承包责任制对人民公社集体经济制度的取代发挥了推动农民流动的推力功能（驱动机制），乡镇企业体制对社队企业体制的承续性发展则发挥了吸引农民流动的拉力功能（拉动机制），在二者的作用下，一方面出现了农民从小农业（粮食种植业）向大农业（其它种植业与林牧副渔业）的流动，更重要的方面是出现了“离土不离乡”、“进厂不进城”的、由农村农业向农村非农产业的大规模产业流动。

包罗工农兵学商各行与农林牧副渔各业的农村人民公社体制、城乡日常消费品（特别是粮油棉）统购统销体制与票证制、重工业优先的工业发展体制、统包统配的城市就业安置体制、单一的城市公有经济体制、缺乏自主生活空间的城市单位社会体制、缺乏市场与制度联系的城乡二元发展体制、中央高度集权的计划经济体制，这些相互联系的制度安排使得农民工流动在改革开放以前降到最低程度，基本上堵住了城乡自发流动的通道，也把农村内部的产业流动主要控制在单个人民公社内部。

改革开放以来，首先被突破的是农村人民公社体制。人民公社的政社合一管理体制、为城市与国有部门“贡献”以及无处不在的平均主义，使得农民普遍缺乏生产积极性，农村长期处于极度贫困状态。家庭联产承包责任制，1980年开始在“边远山区和贫困落后的地区”实行。1982年突破了实施地域范围的限制。到1984年底，全国普遍实行。1983年10月以后正式实施政社分开。到1985年，政社合一的人民公社体制完全被只有行政功能的乡镇体制取代。同时，原有的计划性与行政控制性极强的社队企业体制，也完全被走向市场化与弱化行政控制的乡镇企业体制取代。

除了家庭联产承包责任制与乡镇企业体制发挥了推动与拉动农民流动的核心作用外，农村农副产品市场化机制也发挥了重要作用，主要是为农民流动提供日常消费品的支持。改革开放以来，随着家庭联产承包责任制的普及，粮食生产出现了越来越多的剩余，统购统销体制所依赖的紧缺经济环境发生变化，体制逐渐松动，首先是逐渐放宽与取消在农村的农副产品统派购制度，农村农副产品市场化机制逐步建立。1978年12月中共十一届三中全会通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，决定在农村恢复农贸市场，减少农产品统派购的品种和比重，扩大议价收购与市场调节的范围。1982年，二类农副产品收购基数以外的产品，由社队和农民自行处理。基数外产品的收购价格，允许按照市场供求状况实行一定范围的浮动。1983年，逐步推行购销合同制。对完成统派购任务后的产品（包括粮食，不包括棉花）和非统购派购产品，允许农民多渠道经营。1984年，减少统派购的品

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