《行政管理学》夏书章(第四版)经典笔记

1. 行政管理的概念：行政管理主要是指国家各级政府部门在执行法定职能及具体运作的过程中，

对于所经历的程序，环节，以及所处理的的事项和解决的问题等一系列的管理活动。 2. 行政管理学的地位和作用：

1）行政管理原始公共管理的重要组成部分。

2）行政管理在各种管理之中，是涉及面最广和最具权威性的管理。

3）行政管理回答和解决不断出现的新问题，必须及时进行改革，才能与时俱进，取得较好的效果。

3. 美国的首先把行政管理学把为一门独立的学科的情况原因：（**）

１）与欧洲各国相比，美国立国较晚，历史还不太长。因而较少受旧传统的约束和影响，容易发挥在发展资本主义的条件下优越于封建社会的创新，进取精神。

2）美国作为后起的资本主义国家，与老牌资历本主义国家相比，科学技术和工商业都很发达。于工商管理的研究可以说是一马当先，那是资本主义竞争所造成的。科学管理也首先用于工商管理，促进和加速了行政管理学这门新学科的建立。更重的是经济发展强烈呼唤行政管理改革。

３）美国依孟德斯鸠三权分立学说建国，实行立法，司法，行政三权分立。可是，在实际运作中，强总统制较为突出，行政权力和行政作用不可低估，人们通常比较容易集中注意力于行政方面，并在行政方面多下功夫，包括对行政管理改革的研究。

４）美国政治学和法学方面，有一批重量级学者，在酝酿和创建行政管理学的早期，起了决定性的积极作用。威尔逊被认为是开行政研究先河的先驱者。

4. 我们把研究行政管理学的视野放宽一些，需要注意的是：

１）学科的结合性要求吸收邻近，边缘，相关，交叉，渗透学科，这是学科发展的需要。

2）在同类即管理类学科中，尤其是管理科学和企业管理许多新的理论观点和实践经验颇有可以相通之处，应对他们的发展动态密切留意，从而受到启发。

3）学科的国际化使我们大开眼界，看到各国学者的意见和经验，可大参考借鉴。

4）学科的应用性决定了我们必须贯彻学以致用的原则，从实际出发，在弄清国情的基础上建设和发展这门学科。

5. 行政管理学研究的对象/内容/方法

1）对象。我们研究的是行政组织的构成/运作/执行过程和效果，以及内部管理等客观规律。

第一，作为国家权力机关的执行机关，国务院和各级政府是行政管理的主体。 第二，国家和社会的法定公共事务和政府内部事务是行政管理的客体。

第三，公共管理必须共同遵守民主法治这一根本原则，行政管理更要率先示范。

第四，行政管理关系到国计民生，对国家和社会的发展有重大影响。工作必须积极到位和积极有效。 2）内容。行政管理学是由行政管理的基本范畴和原理所构成的基本逻辑体系。这些基本范畴和原理随行政管理实践的发展而不断补充和丰富；其内在联系也随行政管理的不断深入而逐渐为人们所提示。因此，行政管理学的研究是不断变化和发展的，并不断深化和发展，其理论体系也随之不断变化和日趋完善。基于对行政管理学的研究对象的理解，行政管理学的研究内容主要包括： 一 行政管理学是一门科学。

二 行政管理是在一定基础上的上层建筑。

三 行政管理是由主体发动而作用于客体的有序管理。

四 行政管理是一个管理公共事务提高公共活动的活动过程。

五 行政管理的顺利进行并达到预期目标，必须获得必不可少的保障。

六 行政管理要有效地为经济基础和国家政权服务，其本身必须充满活力和富有效率。

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七 行政改革已成为世界潮流，各种改革模式相断出现。

八 现代高科技在行政管理过程中的广泛运用，使现代行政管理在低成本和高效率等方面发生了重大变化，推行电子政务已成为现代行政管理学着力研究的重要内容。

3）方法。研究方法的指导思想是马克思主义的辨证唯物主义和历史唯物主义，坚持理论联系实际的原则，力求做到有的放矢和求事求是。

6. 行政管理学在中国的发展。

一。20世纪30年代即已引进的行政学。但在当时时代，未产生广泛的社会影响，也未造成学科研究的强势；虽是新生学科，但发育不全，步履维艰。

二。解放初期的行政组织与管理及中断。20世纪50年代，由于高等学校院系调整和学科建设认识上的偏颓，行政管理学的有关专业和课程被取消，该学科的研究和传播也随之中断。

三。改革开放以来的行政管理学。党的十一届三中全会开始了社会主义建设的新时期，随着经济建设的发展和改革开放的深入，行政管理的重要性和行政改革的迫切性日益鲜明地摆在人们面前，也因此推动人们对行政管理学的重新认识。在往后的20多年里，我国行政管理在恢复重建的同时获得迅速和健康的发展。

7. 行政管理本土化的必要性

1）行政管理本土化要求的提出，是合乎客观规律的事情。但是在一般习惯上，常需要不断的提醒，

有时甚至还要郑重其事地大声疾呼，才能引起注意和予以重视。否则，往往可能脱离实际到极其严重的程度而难以自拔。

2）马克思主义的普遍真理尚且必须同中国的具体实践相结合，那么，对于引进学科需要中国化或本土化的问题，也就不言而喻了。

3）中国特色的社会主义肯定是理论联系实际创新典范，全国人民正满怀信心继续为之努力奋斗。因此行政管理必须本土化的问题，也就迎刃而解了。

8. 行政管理应为实现战略目标服务

既然行政管理应为实现中国特色的社会服务，那么对中国行政管理学的学者来说，便不能仅以掌

握引进学科知识为己足。而是很有必要对中国特色社会社会主义的方方面面有较多和较深的理解，才能有具体针对性地做好服务工作，不致文不对题，格格不入。始终严格按照实现战略目标的要求去做。在建设和发展中国特色的社会主义义的康庄大道上，要实行民主行政，依法行政和科学行政。 9. 以科学发展观实现行政管理学

第一，科学发展观的第一要义是发展，因而必须坚持把发展做为党执政兴办的第一要务。实际工作是这样，任何一门学科的建设发展也是这样。

第二，科学发展观的核心是以人为本，要全心全意为人民服务，一切奋斗和工作都是为了造福人民。对于行政管理，这一点尤为重要。管理就是服务，绝非虚语，毋忘服务的对象是人民。工作和研究的出发点和落脚点就找对了。

第三，科学发展的基本求是全面协调可持续，这是个说起简单做起来极其复杂和困难的事情。这需要实际工作都和研究者通力合作，共襄其成。

第四，科学发展观的根本方法是统筹兼顾，是做到和做好全面协调的不二法门。

研究行政管理学要树立世界眼光，加强战略思维，善于从国际形势发展中把握发展机遇，应对风险挑战，营造良好的社会环境，以在工作中有点有面，点面结合，突破重点，推动全面，等等。

深入贯彻落实科学发展观，还必须坚持以一个中心两个基本点的基本路线。它是党和国家的生命线，是实现科学发展的政治保证。四项基本原则是立国之本，是党和国家生存发展的政治基石。 从世界观和方法论角度来考虑，以科学发展观来建设和发展行政管理学是完全必要的。我们要在不断加深认识的基础上，不断增强全面贯彻落实科学发展观于生活，工作，学习，研究之中的自觉性和坚定性，并对任何不适应，不符合科学发展观的思想观念坚决加以抵制和转变。对于影响和制约科学发展的突出问题，也要及时和着力解决，以求我们自己和全社会的主动性，积极性的引导到科学发展上

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来和得到充分发挥。为了使我们的行政管理工作和学科的建设发展更加符合科学发展观的要求，应逐步养成随时密切留意有关论述和实践经验总结的习惯。这是关系到全国民共同事业的头等大事。 10. 行政环境的含义及构成。一。含义。行政环境是指维持行政系统的生存与发展的要素的总和，它

包括外部环境和内部环境。外部环境是指行政系统界线之外的，直接或间接影响行政系统生存与发展的各种因素或条件的总称。二。行政环境的构成。根据各种因素性质上的差异，行政环境可区分为自然环境和社会环境两大类。自然环境是指在行政系统界线之外，未经人工制作存在的事物。它包括地球环境和宇宙环境两个方面。社会环境是指在行政系统界线之外，直接影响行政系统活动并决定其兴衰存亡的各种社会因素的总和。社会环境可分为国际社会环境和国内社会环境。

第二章

11. 政治环境对行政系统的影响：

一。国体直接决定着行政系统的基本性质。国体是一个国家中最基本的政治制度，它体现一个国家的阶级性质。行政系统是国家政权的心脏，行政系统的性质由国家的性质决定。

二。政体规定了行政系统的具体形式和地位。政权即政权的组织形式，是国体的表现形式，它规定国家机构的组织形式及各机构间的相互关系，也决定行政系统的具体形式及其在国家机关体系中的地位和作用。

三。政党制度影响着行政系统的稳定性和完善制度。（一党制，多党制，我国是共产党领导多党合作）政党制度对行政系统有多方面的影响，它不仅直接影响行政系统与政党间的关系，而且直接影响行政系统机构设置，人员配置，功能发挥，政策稳定及纠错机制。

四，政治生活的民主，平等制约行政系统决策与招待的民主化，科学化程度。程度越高，行政决策民主化和科学化程度就越高。政治权利的民主与平等程度，还制约行政执行中的沟通，协调与公开化程度，即行政执行中的民主程度。

五，政治形势的稳定程度影响着行政系统的运行状态。政治形势包括稳定和不稳定两种基本态势。稳定的政治形势是行政系正常运转的必要条件，市行政各阶层，各部门有序工作的保证。不稳定的政治形势则会引起行政系统运转的异常，破坏行政系统工作的程序。

六,法律制度规定与保障着行政系统在整个国家机构系统中的地位。法制制度是国家意志的体现，它规定并保障行政系统在国家机构系统中的地位和权力关系。

七，法律的完善化，科学化程度制约着行政系统运转的协调/规范水平。法律的完善化和科学化有机统一，共同制约行政系统的协调化，法制化和科学化水平。法律的有关规定如果详尽，完备，科学，就会促进与保障行政系统运转的协调和规范化水平；反之，则容易导致行政系统的混乱。 12. 文化对行政系统的影响

一。关于行政系统一般行为的期望对行政系统的影响。

1），不同的国家对行政系统的管理范围有不同的期望。 2）不同的国家对行政系统的输入，输出有不同的期望。 3）对行政系统的认识程度决定群众参与行政输入方式的差异。 二。关于行政系统首脑权力的观念对行政系统的影响。 1）血统论的行政文化认为，行政首脑的权力来自世袭。 2）唯意志的行政文化认为，行政首脑的权力来自超人意志。 3）法治论的行政文化认为，行政首脑权力来自人民委托，并通过体现民意的法律形式予以确认。 三。关于行政系统运行方式的观念对行政系统的影响。 1）行政系统运行方式的人治观念认为，行政系统内外治理的好坏，关键在人，而不在制度。 2）行政系统运行方式的法治观念，又分专制主义的和民主主义的法治观念。 四。关于行政系统道德观念对行政系统的影响。行政道德是行政系统成员在行政管理过程中所遵循的调整个人之间。个人与行政系统及社会之间的关系的行为规范。它不是通过具有强制性的法律，而是通过社会舆论确立的，它依靠人们的自觉遵守。 1）行政道德指导着行政系统成员的政治方向。

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2）行政道德制约着行政系统成员个人利益的实现程度。 3）行政道德影响着行政系统成员的社会地位。

第三章

13. 我国职能转变的基本内容

一。职能重心的转变。1956年我国完成社会主义的基本改造后，工作重心一直是重政治职能，轻社会管理职能；重阶级斗争，轻经济建设。1978年党的十一届三中全会明确提出把党和国家的工作重心转移到经济建设上来。此后，各级人民政府紧紧围绕经济建设这个中心，实现了政府职能重心的根本转变，开他了我国行政管理的新局面。 二。职能关系的理顺。 1）理顺中央与地方，上级与下级政府间的职能关系。 2）理顺政企关系。 3）理顺政府与市场的关系。 4）理顺政府与社会的关系。 5）理顺政府内部各职能部门的关系。 三。职能方式的转变。主要体现在。 1）由运用行政手段为主转为运用经济手段为主，经济手段，法律手段和必要的行政手段相结合。 2）由微观管理，直接管理为主转向宏观管理，间接管理为主。 14. 行政组织结构（**）

行政组织结构直构成行政组织各要素的配合和排列组合方式。它包括行政组织各成员，单位，部门和阶层间的分工协作以及联系，沟通方式。结构合理，运转灵活的行政组织是实现行政目标，提高行政效率的重要保证。 一），行政组织的纵向结构。即直线式结构，是纵向分工形成的行政组织的层级制。其特点是上级直接领导下级，行政指挥命脉领按垂直方向自上而地传达和贯彻。它具有事权集中，权责明确，指挥统一。例于控制等优点。其缺点是组织内没有专业化的管理分工，各级行政首长管理过多，责重事繁，容易顾此失彼。 1，管理层次与管理幅度的关系。管理层次是等级层次，即行政机关报中设置多少等级的工作部门，这应由工作量来决定。管理幅度是指一级行政机关或一名上级领导者直接领导和指挥的下级单位或工作人员的数量。管理幅度与管理层次关系密切。在一般情况下，幅度与层次成反比。加大幅度，层次就养活相反，缩小幅度则层次增多。因此，管理幅度与层次是影响行政机构形态的决定性因素，两者必须兼顾，做到幅度适当，层次少而精。 2，层次管理的原则。一是层次节制原则，下层必须服从上层的领导。这是行政管理的主要特点之一。通过层次节制，才能使行政系统迅速运转。二是只管一个层次原则，即上层只管下一层，一般不能越过中间层，而是分层管理，层层负责。否则，中间层就形同虚设，失去作用，整流器个系统也将混乱。当然，在遇到紧急特殊情况时，也允许越级请示或指挥。但为防止行政指挥的随意性和片面性，必须有相应的条件和措施作保证。 二），行政组织的横向组织构。 即职能式结构，是横向分工的行政组织职能制，即同级机关和每级机关内部各部门间的组合方式。横向结构的特点是各级领导人设有由其直接管理的职能机构，分工精细，能减轻首长的负担，有利于专业化。缺点是事权分散，容易有扯皮和推诿的现象。 15. 西文行政组织理论的演变。

1）古典行政组织理论。这是西方早期的行政组织理论，主要有以泰勒为代表的科学管理组织理论；以法约尔，古立克为代表的行政管理组织理论和以韦伯为代表的科层组织理论。

2）新古典组织理论。又称行为科学组织理论。从20世纪30年代起，行政组织理论的研究逐渐引进行为科学的方法，形成了新古典组织理论。主要有以梅奥为代表的人际关系组织理论；以巴纳德为代表的组织平衡理论和以西蒙为代表的决策过程组织理论。新古典理论的特点是以组织中人的总是为中心，从动态的角度研究人的行为对于组织的影响及其相互关系。但局限于人的组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方法，忽视组织结构法规及环境的作用等。

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3）现代组织理论。20年代60年代后，组织理论的研究引进系统论。控制论。住处论的成果，使西方组织理论进入了一个新的发展阶段。主要有以卡斯特，罗森茨韦克为代表的系统分析组织理论和以劳伦斯。洛西，伍德沃德为代表的权变组织理论。系统分析组织理论用系统分析法研究组织，认为行政组织是结构的社会技术系统，由许多分系统组成；又是有机的开放性系统，是受社会经济，文化等环境影响的生态系统，它在与社会环境的互相作用中建立和维护自身的工作流程，从而保持组织功能与社会环境的动态平衡。

16. 马克思，恩格斯的组织理论

马克思，恩格斯在总结巴黎公社的基础上，对社会主义国家行政组织的建设提出了重要的原则构想。主要是 1）主张人民参加政府管理，人民有权随时撤换和罢免这些代表。 2）主张建立廉价政府，简化机构，所有公职人员，不论职高低，都有只付给跟其他工人同样的 工资。 3）在行政组织形式上，主张采取巴黎公社议行合一的形式，是同时兼管理行政和立法的工作机关。指出“为防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”，必须彻底清除国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正负责制来代替虚伪的负责制，同时，使这些勤务员经常处于公众监督之下。这些原则构想，对我国当前的行政组织改革仍有重要的指导意义。

17. 毛泽东/邓小平的组织理论

以毛泽东为代表的中国共产党人在革命根据地建立了人民政权，在组织建设方面积累了丰富经验，创立了一些适合我国实际的行政组织原则。主要是： 1）坚持共产党对行政组织的领导； 2）依靠人民大众管理政府； 3）强调行政组织的设置必须适应革命中心任务的需要； 4）实行民主集中制原则较好地划分中央政府与地方政府的职权，调动各方面的积极性 5）实行精兵简政，要求达到精简，统一，效能，节约和反对官僚主义五项目的； 6）注重行政组织的作风建设，强调实事求是，密切联系群众等； 7）加强思想政治工作，形成官兵，军政，军民一致辞的良好人际关系。新中国成立后，这些经验和原则被应用到政府行政组织的建设上，并得到了进一步的补充和完善。 邓小平在领导我国社会主义现代化建设和改革开放过程中，进一步丰富和发展了马克思主义的行政组织理论： 1）提出“精简机构是一场革命”的论断。 2）指出改革目标是建立“精简，统一，交通”的行政组织体系，注重选贤任能。 3）改革的方针是“胆子要大，步子要稳，走一步，看一步”。邓小平的行政组织理论，为我国机构改革的深化指明了道路和方向。 18. 行政领导者的职位（了解） 1,行政领导的概念。行政领导是指在行政组织中，经选举或任命拥有法定权威的领导者依法行使权力，为实现行政管理目标所进行的组织，决策，指挥，控制等活动的总称。

2,行政领导者职位的特点。 1）职位是以“事”为中心确定的。2）职位设置有数量的规定性。3）职位本身有相对稳定性。

19. 行政领导者的职权（了解）

1，行政领导者的职权的含义。 由法律规定与职位相当的行政权力是行政领导者的职权。职权是行政领导者发挥支配影响力的实质条件。同时，职权还意味着行政领导者必须承担的行为责任，否则就构成失职。

2，职权与职位的关系。 一。从职权的特点来看1）职权与职位联系在一起。职权由职位衍生出来，职位的性质决定职权的性质。2）职权与职位有对称关系。职权的大小与职位的高低，责任的轻重相适应。3）职权是法定权力。二。从职权的范围来看，行政职权是有限度的权力，是国家权力机关考虑到公共管理分工的不同而进行的功能性划分，并由国家权力和领导机构授予，被授予者需对权力有

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