规划“五线”

关于“五线”管制的思考与探讨

http://csgh.hbsjst.gov.cn 2004-1-16 0:00:00

黄 平 湖北省城市规划设计研究院总工程师 正高职高级规划师

贯彻落实好《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发[2002]13号）精神，是当前城乡规划工作的首要大事，各地正在狠抓落实，强化城乡规划的调控和监督。贯彻落实《通知》精神，在指导思想上就是要贯彻“四个坚持”，即坚持经济建设为中心，坚持为最广大群众服务，坚持可持续发展战略，坚持实事求是、讲求实效、量力而行，有效调控和制止各类与“四个坚持”不相适应的规划、建设开发行为。在实施城市规划“红线”控制的基础上，对城市绿地、水体、历史文化保护区和重大基础设施用地影响范围实行“绿线”、“蓝线”、“紫线”和“黄线”管制制度，正是对《通知》精神的具体响应。完善的“五线”管制制度，以城市规划强制性内容为核心主体，明确界定城市空间产权与用途，科学设置城市建设和扩张的轨道，为城市的可持续发展奠定基础。将为推进形成以依法控制为主、城市设计技术引导为辅的规划实施体制，建立健全规划管理行政过错追究制度和规划实施监督检查制度，提供规范的操作平台和清晰的检验系统。

我国正处在城市化的加速期，近三年来城市化水平（城市实际居住人口口径）从30.89％已提高到37.66％，在党的十六大报告提出的全面建设小康社会、实现新型工业化等一系列社会经济发展目标的引领下，我国的城市发展将进入全面加速阶段。作为城市演化发展的一种趋势，社会空间的分异将不可避免，城市核心区与周围边缘区、城市开发与城市保护、富裕阶层与社会普通阶层以及社会弱势群体之间等为分配城市土地、环境以及其他资源的矛盾将日益凸现，因此，城市政府将通过提高资源分配的透明度，采取公众展示、公众参与，以及市场调节与政府管治相结合等一切公开化的手段来杜绝一切暗箱操作及由此而产生的腐败行为，不遗余力地保持城市的稳定发展。加强城市规划的引导调控显得越来越重要。

同时，在计划经济体制向市场经济转轨的过程中，城市规划的作用机制发生了很大的变化，表现为城市建设的投资、建设主体发生了变化，城市政府的作用由城市建设的重要主体向履行“引导、管理与监督”等职能转变。在这种历史大背景下，城市规划的功能要从限制大城市的扩张转向引导、调控和促进大、中、小各类城市协调健康发展；规划编制和实施的重点要从确定开发建设项目转向各类资源保护利用和空间管制；规划调控目标要从明确城市性质、规模和功能定位转向控制合理的环境容量和科学的建设标准；规划调控和管理的范围要从局限于城市规划区之内转向城乡一体化协调发展；规划编制、审批和调整的过程要从行政手段为主转向依法治理、社会监督；规划的实施机制要从政府为主导转向利用市场机制、调动各类经济主体建设、管理和发展城市的积极性。规划本身的变革要求是：既要放开应该放的，又要管住应该管的；既要有法律的刚性又要有适应市场的应变性、灵活性和包容性。

为此，对城市规划综合调控 “手段与内容”的更新，尤其是对规划设计如何与规

划管理紧密结合，使之具有切实有效的可操作性的探索，是现实的需要，也有着深远的意义。“五线”管制制度的建立和完善，是城市规划等管理部门深化改革、转变职能、由部门管理向社会管理转变的必然要求。“五线”管制制度将使规划管理方式从以形态把关为主的个案式管理向以指标控制为主的通则式管理转变，规划目标更加系统、清晰，工作程序更加规范、简捷，可以杜绝或减少规划管理中的各种人为干预，可以加强和落实规划工作中的公众参与和监督，从而能够保证和引导快速发展中的城镇与时俱进。

“五线”管制属城市规划的强制性内容，适用于从城市总规到控制性详规等不同层面的城市规划。“五线”管制制度，分别用“红线”、“绿线”、“蓝线”、“紫线”和“黄线”划定城市建设中的“雷区”，凡是被划定的区域，城市建设不得随意侵占，区域内各项建设将受到严格控制，能有效避免重复建设，提高城市建设质量。

“红线”划定规划管理部门批准的建设用地，主要针对道路控制而设立。 “绿线”是指城市各类绿地范围的控制线。 “蓝线”是指城市江河湖泊水域控制线。

“紫线”是指各类历史文化遗产与风景名胜资源保护控制线。 “黄线”管制的主题，是划定重大基础设施用地影响范围。

1．“红线”管制

“红线”概念对于城市各阶层来说都比较熟悉。“红线”划定规划管理部门批准的

建设用地，主要针对道路控制而设立，对“红线”的管理体现在对容积率、建设密度和建设高度等的规划管理。“红线”管制的核心思想就是：规划期内的城市建设，必须控制在城市总体规划根据建设用地评价确定的土地使用范围之内；同时城市的具体开发建设，必须在城市建设的建筑“红线”控制范围内和相应的规划要求下进行。

“红线”管制无论是技术支撑还是运作程序，在各城市普遍具有一定的工作基础。但以成熟的管制制度要求来看，需要强化规范性和系统性。

1.1道路“红线”控制

对于城市规划确定的规划道路用地，尤其是城市主次干道，必须严格按照要求进行预留控制。针对目前许多地方道路建设盲目超前、超规范的“大马路情结”，在道路系统及“红线”控制中，必须遵循现阶段的国家有关技术政策，严格执行国家《工程建设标准强制性条文》（城乡规划部分）对不同规模等级城市道路网密度、道路宽度等方面的规定。

表： 工程建设标准强制性条文关于各类道路宽度的规划指标

城市规模与人口（万人） 大城市 ＞200 ≤200 中等城市 小城市 ＞5 1～5 ＜1 快速路（m） 主干路（m） 次干路（m） 40～45 35～40 —— —— —— —— 45～55 40～50 35～45 40～50 30～45 30～40 支路（m） 15～30 15～20 15～20 12～15 12～15 12～15 25～35 25～35 25～30

对于有特殊功能安排的城市道路，必须明确相应的控制要求。如：为了确保城市特殊情况下抢险救灾、人员疏散需要，规划将设定部分城市干道为城市内部主要疏散通道，其道路宽度及两侧建筑物高度需满足以下要求：

道路宽度＋两侧建筑物后退红线距离≥1/2(H1﹢H2)＋4～8米。（H1、H2为两侧建筑物高度）

1.2建筑“红线”控制与规划管理

制定《城市规划管理（用地规划、建筑管理）技术规定》是一项重要的基础工作，对于城市空间资源的合理开发利用和形成良好的城市空间形象具有保障作用，是规范建筑“红线”控制与规划管理的技术支撑。

1.2.1建筑退让规定

建筑“红线”退让指标分为退让用地边界线（用地红线）、退让道路控制线（道路红线），退让绿地规划控制线（绿线）、河道规划控制线（蓝线）、电力规划廊道控制线（有的城市将之划定为“黑线”）、文物保护规划控制线（紫线）等。沿建设用地边界线和沿城市道路、公路、河道、山体、铁路两侧以及电力线路保护区范围的建筑物，其建筑控制线或建筑红线退让距离除必须符合消防、防汛、水源保护和交通安全、景观、环保、电力等方面的要求外，应同时符合《城市规划管理（用地规划、建筑管理）技术规定》。

1.2.2建筑高度控制

建筑物的高度除必须符合日照、建筑间距、消防等方面的要求外，应同时符合《城

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