推动体制创新 打造创新高地——关于创新园区管理体制争创国家级(2)

多。高新区辖区范围从最初的4个村到现在的66个村居，社会事业规模急剧扩张，由于高新区不是法律意义上的行政主体，行政功能缺失，大量的行政管理、社会事务需要他们找别人协调，管理如行政区同样繁重的社会事务，既缺乏法律依据，又明显力不从心。二是公共服务配套过迟。高新区企业从最初的30家增长到现在的2200多家，人口从2000多人增加到11万人，公共服务需求快速增长，而目前的功能定位主要考虑了产业配套功能，科教、文体、教育、医疗、交通等城市公共服务设施明显滞后，已成为影响对内吸附力和对外吸引力的重要因素。三是考核评价统得过死。由于高新区实行“准政府”式管理模式，既不能象一级政府面面俱到，又要和行政区一样接受方方面面的考核评价，其开发功能、经济功能和创新功能淹没在繁杂的应景式考核中，使高新区面临向旧体制回归的巨大压力，处于不伦不类的尴尬境地。

制约之二：职能权限不到位。莱芜高新区和莱芜经济开发区是“一套班子、两块牌子”，2001年市委市政府出台了《关于加快莱芜经济开发区建设若干问题的决定》（莱发【2001】10号），2002年出台了《关于加快发展莱芜高新技术产业开发区若干问题的决定》（莱发【2002】24号），明确了高新区享有的市级管理权限和实行“扎口管理、封闭运行”的模式，但在实际操作中，均打了折扣。一方面，应该享有的职能权限被“缩水”。原来下放的土地开发利用

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管理权、规划管理权等权限相继被收回，工商行政、环境保护管理、人事编制、劳动管理等权限，至今没有下放。有的区直部门没有执法资格，有名无实。许多具体事务，有的靠市领导批示解决，有的靠个人关系协调解决，在解决问题的过程中因牵扯到部门利益，经常遇到推诿扯皮的现象，大大降低了运转效率。另一方面，“扎口管理、封闭运行”落实不到位。突出表现在：上级部门往往按行政区对待高新区，纷纷要求其在高新区设立分支机构，但这些分支机构不能行使市一级管理权限，只是充当高新区和市直部门的“二传手”，不但没有简化办事程序，反而人为增加了管理层次。目前已有10个市直部门在高新区设立了分支机构，这些分支机构全部由高新区提供办公场所、办公设备和办公经费，有的还要提供津贴补贴、误餐补助、考勤考核奖等。同时，在推进日常工作过程中，上级部门往往要求高新区像其他行政区一样开展各种社会活动，承担与工作无关的社会事务，接受各种检查评比，导致工作精力分散，主动性减弱，呈现出明显的行政化趋势。

制约之三：创新体系不完善。创新指标是创建国家高新区的重要指标，创新体系不完善、体制机制滞后已成为制约持续创新的重要因素。主要表现在以下三个方面：一是创新投入不足。去年全区研发经费投入2.7亿元，占全区GDP的比重达到了2.8%，虽然高于全市、全省平均水平，但与先进地区3%以上的比重相比，还有不小差距。高新区

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作为全市科技创新的示范区，市里一直没有针对高新区出台自主创新专项扶持政策。二是创新平台不多。今年8月，作为区内唯一的公共创新平台，高新技术产业孵化园正式建成并启用，但目前入驻研发机构还很少，协议确定的也仅有20余家，还没有发挥孵化引领作用。另外，虽然园区内有50多个企业创新平台和29个省级以上创新平台，但其对科技创新的引领带动作用不提出，技术研发成果水平普遍较低，与先进地区比差距很大。三是创新人才短缺。由于缺少科学有效的政策激励，企业引进人才的意愿不高，产学研合作渠道不宽，缺少掌握核心技术、拥有自主知识产权、具有较好市场前景和产业化潜力的创业型领军人才，特别是在“泰山学者”、国家千人计划专家、国家级有突出贡献的中青年专家引进方面仍然为零。

制约之四：市场运作不成熟。突出表现在三个方面：一是融资平台不健全。高新区现有两家国有融资平台，分别是莱芜泰兴城市资产运营有限公司和莱芜泰兴投资建设有限公司，公司主要经营政府授权范围内的城市资产经营（包括基础设施资产经营、公共事业资产经营等），目前主要融资方式是银行信贷。二是融资能力不强。主要受制于三个方面的原因：其一是两家公司都属于莱芜市经济开发投资有限公司的子公司，公司在机构设臵、人员配备上，未达到独立经营的要求，受到母公司的制约。其二是高新区管委会主要固定资产都纳入了莱芜市经济开发投资有限

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公司的资产范围，高新区的这两家融资公司资产过少，资本结购过于单一，融资规模受限。如莱芜泰兴投资建设有限公司注册资本3500万元，为了增加公司资产，高新区曾积极争取将母公司资产过户到其名下，但相关职能部门不予认可，资产过户手续尚未办理。其三是我市土地由市政府统一运作，区级对一二级土地开发没有发言权，公司无法从土地出让中直接受益，盈利点基本没有，也就无从投资开发建设园区。三是市场化运作不灵活。由于缺少必要的融资平台和融资渠道支持，近年来高新区的公共基础设施建设主要来源于财政投资，市政建设明显滞后于经济发展需求和群众需要，市场化融资能力滞后。

制约之五：用人机制不灵活。高新区没有被赋予机构设臵和人员编制管理权限，致使其用人机制严重僵化，远远不能适应经济发展和工作需求，突出表现在三个方面：一是“进不来”。受人员编制职数限制，高新区急需的专业人才无法招录，近五年来没有招录一名事业编制人员，致使人才出现断层，“人少事多” 的局面更加严峻，机关干部工作长期超负荷，加班加点已是家常便饭，即使这样许多工作也难以有效开展。二是“动不了”。高新区区域面积小，岗位职数少，既无法内部交流，也无法对外交流，一般干部只有“进口”，没有“出口”，往往要在高新区干一辈子，时间长了容易产生惰性，不利于思想解放。三是“用不活”。随着高新区的发展，政务服务的内容不断增加，亟

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需增设新的工作机构。由于高新区没有机构设臵的权限，致使高新区难以根据发展需要自主设立工作机构和工作岗位，无法做到因事设岗、因需调岗，经济发展急需的公共服务无法及时跟进。再加上高新区没有薪酬自主分配权，机关干部工作强度远远大于一般行政区，但工资待遇只能遵从上级规定，与行政区别无二致，无法更好地体现按劳分配的原则，影响了机关干部的积极性。

三、先进地区创新高新区管理体制的主要经验 为从根本上破解高新区发展的体制瓶颈，调研组先后到济宁、烟台、威海等地进行考察学习，与当地高新区以及市直有关部门领导进行深入座谈，系统研究先进地区高新区破解体制机制瓶颈的成功做法，并调阅了广东、江苏、浙江等先进地区支持高新区发展的大量经验。总结先进地区高新区的管理体制创新，主要有四条核心经验：

经验之一：明确定位、理顺权责，是创新高新区管理体制的前提和基础。定位决定发展方向，理顺权责决定发展速度。济宁、烟台、威海三市高新区跨越发展的背后，是他们对高新区定位的准确把握和对权责关系的明确界定。一是高点定位。三市都高度重视高新区发展，赋予高新区推动区域转方式调结构、引领区域自主创新、打造战略性新兴产业高地、建设现代化城市样板区等特殊使命，组建了高规格工作机构，三市高新区党工委书记均为副厅级领导，济宁、威海两市高新区党工委书记分别由市委常

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