服当前民政工作面临的挑战及对策(4)

利机构基本规范》、《残疾社会福利机构基本规范》、《儿童社会福利机构基本规范》等强制性行业标准。上述政策、法规和标准的发布实施, 为推进社会福利工作的开展提供了法律依据, 对推动民政福利事业的发展提供良好的法律保障。

第五, 形成了一整套比较完整的社会福利社会化思路。2000年在广东召开的全国社会福利社会化工作会议上, 系统地阐述社会福利社会化的基本理论: ( 1)论证了社会福利社会化的必要性和可能性。指出旧的社会福利事业发展道路已经越走越窄, 不能适应新形势、新要求; 经济成分、利益主体、社会组织和社会生活方式的多样化为社会福利社会化提供了机遇; 老龄人口的迅速增加和福利服务需求, 也提供发展社会福利事业的广阔市场。( 2) 界定了社会福利社会化的基本概念: 社会福利社会化是在政府的倡导、组织、支持和必要的资助下, 动员社会力量建设社会福利设施, 开展社会福利服务, 满足社会对福利服务的需求。具体表现为投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务方式多样化, 服务队伍的专业化与志愿者相结合。

( 3) 提出了实现社会福利社会化的三条基本思路: 一是从我国国情出发, 建立以国家兴办的社会福利机构为示范、其他多种所有制形式的社会福利机构为骨干、社区福利服务为依托、国家供养为基础的救助性社会福利服务网络。二是适应社会主义市场经济体制的要求,建立政府宏观管理、社会力量主办、福利机构自主经营的社会福利事业管理体制。三是因地制宜、分类指导,典型引路、以点带面, 积极稳

妥地推进社会福利社会化。三、构建与和谐社会相适应的民政福利事业的基本要求1、市场与政府的协调统一民政福利事业是以国家为主体而强制实施的政府行为, 同时与市场有着紧密联系。在民政福利事业中,政府和市场既有失灵的一面, 又有协调统一的一面。( 1) 市场失灵的表现。市场并非万能, 市场往往在以下领域失灵: 一是收入分配存在缺陷。在市场经济条件下, 收入在不同社会成员之间的分配是依据其拥有的生产要素市场的稀缺程度和要素价格, 由于他们拥有的要素数量和质量不同, 支配地位不同, 他们的收入也就不平等。靠市场调节收入会产生一些不良后果, 一方面, 一部分人难以维持最低生活需要; 另一方面, 财富在一部分人手中积聚, 穷者愈穷, 富者愈富, 既不利于劳动力的生产, 也在很大程度上增加了社会的不安定因素。二是通货膨胀风险的存在。通货膨胀风险是困扰民政福利事业发展的主要障碍之一, 在处置通货膨胀风险上, 存在着无法忽视的市场失灵, 因此, 只有通过政府干预, 才能够实现既定的民政福利事业的政策目标。三是信息沟通不够完备。民政福利资金如何投 放, 如何实现资金的保值与增值, 这些都是与个人信息沟通不够完备相关联的。在趋利避害动机的驱动下, 人们往往重视短期行为, 而将风险储蓄推入不确定的境地。在上述市场“看不见的手”的牵制下, 出现许多难以预测的因素, 在无法有效地引导民政福利事业走向的 情况下, 需要通过政府“看得见的手”加以弥补。( 2) 政府失灵的主要表现。一是民政福利事业运行机制的低效率, 即机构不断膨胀, 人员不断增加, 管理费用的提取比逐步提高, 办事效率却越来越低。

在委托代理下, 政府作为经济人, 在趋利避害的引导下, 会做出不理性的行为, 尤其是在缺乏有效监督的条件下, 不理性的行为更为突出。二是政府介入民政福利事业, 独立从事民政福利事业, 没有其他机构参与竞争, 对民政福利事业基金的投入与产出效率无法进行横向比较,使得基金运营和管理经常处于低效率状态。

( 3) 市场与政府协调统一的具体作用。在民政福利事业发展过程中, 市场和政府都不是万能的, 要想发挥二者的作用, 必须寻找政府与市场行为的均衡点。政府在民政福利事业的作用体现在三个方面: 一是利用强制力为民政福利事业提供一个完备的法律框架; 二是为各项民政福利事业进行政策选择和制度设计, 如筹集模式、支付水准、保障项目和范围以及管理体制的选择; 三是政府在某些方面必须直接介入, 用政府强制力来保障民政福利事业的正常运行。政府介入的重要性在于其承担社会风险的能力大于市场。政府具有某些强制力, 这种强制力能够确保政府可以在全社会范围内分散风险。其具体表现在: 第一, 政府有权征税以实现对社会风险的保险, 并将其用于收入再分配, 政府能够通过代际转移, 使几代人共担风险; 第二, 政府可以使社会福利资金支出指数化, 减轻通货膨胀对个人的威胁; 第三, 政府介入可以减少社会福利基金筹集和支付的成本和费用; 第四, 政府具有市场效率以外的调控作用。

这里必须强调指出的是: 第一, 民政福利事业引入市场的目的是为了引入竞争, 让政府办事能够更有效率, 但仍然要以政府为主体。第二, 政府在运用民政福利事业实现公平时, 应以程序化、法制化、科

学化的方式参与调控市场运行, 努力避免政府行为对市场本身正常运行的损害。第三, 市场和政府在民政福利事业中日益共同发挥作用, 但在实践中, 政府和市场的均衡点只能不断接近, 而不可能完全实现均衡。我们要努力寻找政府干预的适度点, 让政府与市场在民政福利事业中实现有机结合。

2、民政福利事业与经济发展协调发展民政福利事业是国家运用经济手段来解决社会事业发展中出现的各种社会问题的一项宏观调控措施,因此, 要使民政福利事业能够顺利实施, 必须以一定的经济发展水平为基础。民政福利事业与经济发展相协调表现在两个方面: 一是经济发展决定着民政福利事业的发展水平。没有雄厚的财力与基金的积累, 民政福利事业就不可能得到发展, 财力愈雄厚, 民政福利事业的发展水平就越高。二是民政福利事业的发展应有利于促进经济的发展。如果民政福利事业滞后于经济的发展, 容易造成社会的不稳定, 进而对经济的发展造成消极影响; 如果民政福利事业超前于经济的发展, 则必然造成国家无力承受并最终损害经济发展的后果。只 有社会与经济发展协调发展, 才有可能实现民政福利事业肩负的对稳定社会事业发展和促进经济发展这双重任务。我国当前仍处于社会主义初级阶段, 其基本国情是人口众多, 经济还不很发达, 因此, 我们在构建民政福利体系时, 必须要与基本国情相适应, 而不能超越发展阶段。尤其要吸取国际上一些国家“从摇篮到坟墓”的高福利制度给国家经济造成沉重负担甚至制约经济发展的教训, 集中力量解决人民群众的基本需求和维护社会稳定面临的重大问题。

3、权利与义务相协调权利与义务相脱节是民政福利事业发展过程中的缺陷。在民政福利事业的运行过程中, 必须坚持民政福利事业的权利与义务相统一的原则。在国家统筹型的民政福利事业中, 个人基本上不负担任何缴费义务, 只享受民政福利。权利与义务的分割, 窒息了民政福利制度的活力, 产生了许多问题。在民政福利制度的改革过 程中, 必须对权利和义务重新安排, 把个人义务提高到较高水平。但是在民政福利领域, 权利和义务不可能在__个人层次上统一, 只能在社会层次上做到一致。因此,需要具体分析国家、企事业单位和个人这三大主体, 就这三者而言, 对任何一方当事人来讲的权利, 对另一方来讲就是义务。国家作为社会的组织者, 对于民政福利这样一种凭借社会力量保证社会弱势人群基本生活,从而安定社会秩序的民政福利制度, 负有不可推卸的义务和责任, 这对于弱势人群来说, 这就是其享有的权利。企业作为雇主, 同样有为其弱势职工提供一部分社会福利资金的义务。弱势职工则不仅在其工作期间因病、因伤时享有医治和康复的权利, 在其工作能力丧失后也享有取得一部分生活资料以保证基本生活的权利, 而且有权对民政福利制度的运作进行监督和参与管理。但是, 必须看到, 大部分民政福利项目, 尤其是民政福利救济项目, 由于风险共担性和济贫性的属性, 往往表现为受益一方与支付一方在一定程度上的分离。这种分离有两种表现形式: 一是从现有的或将来的民政福利项目获得利益的, 往往集中在某一特定的群体,而支出费用都是普遍地加在公众身上; 二是从现有的 和将来的民政福利项目中获得利益的, 是社会上的绝大多数人, 而

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