服当前民政工作面临的挑战及对策(3)

初步规范的发展过程。在整顿和改造阶段, 一方面接收、调整、改造了国民党举办的“救济院”、“慈善堂”以及封建地域性的“寡妇堂”、“教养院”和外国津贴的救济机构;另一方面新建了一大批救济福利事业单位( 包括部分生产教养院) 。同时, 还组织生产自救, 建立了贫民习艺所等早期的社会福利生产。整顿、改造工作以1951年5月内务部在北京召开的全国城市救济福利工作会议为标志。至1953年底, 全国共有城市社会救济福利事业单位920个, 收容改造妓女、乞丐、小偷、游民共44.6万人,城市中受到救济的人员近150万人, 收容孤老、孤儿、精神病人及其他人员37.4万人, 96个城市参加生产自救 的人员22万人, 改造旧的慈善机关419处, 调整旧的救济福利团体1600多个。“经过这番整顿, 中国人民的社会救济福利事业才能脚踏实地地向着完全符合人民的利益前进! ”( 见董必武《新中国救济福利事业》报告)1953年10月的第二次全国民政会议之后, 民政福利事业进入初步规划阶段。针对城市救济福利事业单位暴露出来的问题, 即没有区分社会救济福利对象和改造对象、收容范围混乱、收养人员成分复杂等情况,民政部相继召开会议, 针对上述问题, 提出了改进工作的规范性要求。通过几年的整顿, 救济福利机构基本上克服了乱收、错收的现象, 明确了收养孤老、孤儿机构的社会福利性质, 实现了社会福利与社会救济、劳动教养的逐步分流。这个时期福利生产虽然仍处于逐步发展的时期, 但是, 到1958年, 民政福利事业较之前期, 有了较大发展, 全国共有社会福利事业单位379个, 收养7万多人。共举办游民改造农场94所, 收容改造游民20多万人, 基本完成了

救济贫民、改造游民、维护社会治安的任务。

经过了逐步发展时期, 我国民政福利生产走出了一条从无到有、适合中国国情的社会福利事业之路。但由于缺乏经验, 民政福利生产也遭到的波折。1958年民政福利生产的超常发展, 既壮大了社会福利生产的力度, 扩大了社会福利生产的影响, 也带来了一些明显的问题, 主要是安置残疾人数不多, 假冒福利企业现象比较严重。这一时期的社会福利事业管理体制的具体构成是: 行政工作由内务部社会司管辖, 中国人民救济总会、盲人福利会、聋哑人福利会等三个团体各司其职,民政部门直办直管的社会福利事业单位承担体制外“三无”人员的救济服务工作。经过建国初期十年时间的整顿、改造和发展, 完全区别于旧中国社会福利事业的新型社会福利制度基本上建立起来。这一制度的基本框架是: ( 1) 对于单位体制以外的“三无”人员, 以社会救济为特征, 区分老年人、残疾人和孤儿等不同对象, 以国家直接举办、直接管理福利机构的方式保障他们的生活。( 2) 对于不属于“三无对象”但又具备部分劳动能力的残疾人, 采取组织起来集体就业、发展福利生产的方式予以生活救济。这种制度经过二十多年的发展, 到20世纪80年代中期时开始发生了根本性的变化。

2、中国民政福利事业的发展时期从1958年—1986年( “文化大革命”十年除外) 是民政福利事业迅速发展的时期。这一时期可划分为三个 阶段: 即“文化大革命”前八年、“文化大革命”时期和“文化大革命”后十年。在“文化大革命”前八年, 国家主办的社会福利事业迅猛发展, 截止到1963年, 全国城市社会福利事业单位1660个, 收养

人员124321人。福利生产单位1371个, 安置残疾职工9606人, 年产值达到14004万元。另据1962年的统计数字, 当时全国还有城乡敬老院35215个, 收养老人563254人。( 民政部计划财务司: 《民政统计历史资料汇编》, 第207～208, 292, 262页) 这八年中, 政策方面主要是根据“调整、巩固、充实、提高”的八字方针, 对社会福利事业单位存在的问题进行有针对性的整顿。

“文化大革命”期间, 特别是1968年底内务部撤消以后, 民政福利事业遭受了严重挫折。“文化大革命”后八年, 社会福利事业一方面全面恢复, 另一方面适应改革开放的形势不断地改革、探索和发展。1979年11月召开的全国城市社会救济福利工作会议, 是民政福利事业全面恢复的主要标志。这次会议的主要贡献是明确了城市社会福利事业单位的社会福利性质, 批评了过去不分收养对象一概强调“以教为主”的办院方向; 制定了恢复和发展社会福利事业的方针政策, 提出按照《城市社会福利事业单位管理工作试行办法》对所有城市社会福利事业单位整顿的意见等。经过这八年的工作, 各项社会福利事业普遍恢复起来,并超过了“文化大革命”以前的水平。其中, 残疾人社会福利事业恢复发展最快, “五保”工作的发展也比较显著。在八年的恢复过程中, 还不断对民政福利事业进行有益的改革探索。改革探索的主要标志是1984年在福建漳州召开的全国社会福利事业单位改革整顿工作经验交流会。通过改革整顿, 民政福利获得新的发展, 新的发展主要表现在两个方面: 一是1986年确定在全国开展社会福利有奖募捐活动。二是提出和实践了一些新的发展思路。到1986年底,

全国国有社会福利收养单位1007个, 比1979年的686个增加了32%。社会福利事业单位在性质、任务、办院思想等各个方面都有了历史性的进步。

3、中国民政福利事业的改革、转型时期1986年以后, 是中国民政福利的转型时期。这个转型过程是由国有民政福利事业单位的改革开始, 然后开辟出面向社会全体公民的社区服务, 之后又形成了比较完整的社会福利社会化的思路。转型的基本标志是: 由以社会救济为特征、政府包办、只是面向“三无”对象和“五保户”的旧式发展模式, 向政府负责社会福利费用、全民发展社会福利服务、面向全社会有需求的所有公民、福利机构市场经营化的新型社会福利发展模式转型。这种转型具体表现在:第一, 对国有社会福利事业单位进行改革。各地区各单位认真贯彻落实1984漳州会议精神, 使城市社会福利事业的发展出现了“五种转变”: ( 1) 转变了社会福利事业由国家包办的体制观念, 出现了社会福利社会办的新局面。( 2) 转变了以单纯救济和恩赐观点, 确立了全心全意为收养人员服务的思想。( 3) 转变了只重社会效益, 忽视经济效益的观念, 走自我积累、自我发展 的新路子。( 4) 转变了单独供养的做法, 实行供养与康复相结合的办法。( 5) 转变了封闭办院的模式, 开展了社会化服务活动。在改革探索过程中, 各地区各部门创造出许多各具特色的先进经验。 第二, 开拓社区服务领域。1987年民政部开始积极倡导开展社区服务, 1993年联合国家计委等13个部门出台《关于加快发展社区服务业的意见》, 经过了20余年的努力, 社区服务已经具备相当的规模。到2001

年上半年, 全国有社区服务设施18.1万个, 便民利民服务网45.2万个, 社区服务中心12674个, 农村社会保障网络1.9万个。( 民政部财务和机关事务司: 《2000年中国民政福利事业发展简明资料》) 第三, 对社会福利企业进行改革。1984年10月财政部发布《关于对民政部门举办的社会福利生产单位免征税问题的通知》, 这一《通知》极大地促进了民政福利生产的发展。据统计, 这个时期, 全国社会福利企业个数从1984年的6710个增加到60237个, 年增长8.9%, 利润额从5.1亿元增加到49亿元, 年增长约9%( 民政部财务和机关事务司: 《2000年中国民政统计年鉴》) 。但是,由于后来减税政策的变化, 使社会福利企业的发展受到了影响, 1994年以后出现持续萎缩的现象, 到2000年年底, 全国共有社会福利企业40724个。1999年以后税收政策虽然基本稳定, 但即征即退的税收政策落实起来难度加大, 福利企业的困难仍然很大。国有社会福利企业仍然没有找到根本性的出路。

第四, 出台了社会福利事业建设的法律法规。1991年、1992年和1996年, 全国人大常委会先后发布了《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国未成年人保护法》和《中华人民共和国老年人权益保障法》。上述三个法律包含了老年人、残疾人和孤儿、弃婴的社 会福利问题, 是当前民政部门从事这类人员社会福利工作的主要的法律依据。此外, 国务院于1994年先后发布了《农村五保供养工作条例》和《残疾人教育条例》。1999年年底民政部出台了《社会福利机构管理暂行办法》, 2001年年底民政部又同时颁布了《老年人社会福

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