农村居民社会保障体系建设与发展(4)

2．制度建设尚滞后。目前农村社会保障制度建设几乎都处于试验状态，均还未做到定型、稳定、成熟发展。农民社会养老保险自2009年才确定开展试点，真正要形成定型的制度安排还需要时间，例如，“新”、“老”农保制度的衔接和转换并轨问题，按照《指导意见》的解释，那些参加了老农保并且已过60周岁的农民，在领取新农保的基础养老金的同时，可以继续领取参与老农保所应得的养老金。但对于那些参加了老农保而未到60周岁的农民，如何确保其取得合理的收益，还需要做出明确规定。新农保与农村低保的衔接也是一个现实问题。目前我国已经在全国范围内建立了农村低保制度，覆盖了4000多万的农民。实行新农保后，这部分人是否还享受低保亦还需要研究。

新型农村合作医疗虽然在近几年发展很快，但还需要在总结经验教训的基础之上加以完善，包括制度模式、经办机制等方面存在的缺陷更是急切需要改进；农村最低生活保障制度还处于城乡分割状态，既缺乏专业的经办机构，也缺少其他相互配合的专项救助措施，农村居民遭遇生活困难时的救助需求还不能得到满足。因此，农村社会保障体系的制度化建设任务繁重。

3．城乡分割有差距。现行社会保障制度仍然处于城乡分割状态，不仅养老保险、医疗保障制度未能够实现城乡统筹、制度整合，即使是面向困难家庭的最低生活保障制度也是如此。例如，新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗保险，实质上都是政府与个人分担缴费责任，待遇水平虽然有差异，制度责任分担机制却具有一致性，况且疾病医疗风险需要在更大人群中分散才能实现财务稳定。但在现行格局下，农村合作医疗由卫生部门负责推进，城镇居民基本医疗保险由人力资源和社会保障部门推进，各自为政，各行其是，既造成了资源浪费，又影响了风险分散与社会公平。在这种状态下，城乡之间的社会保障待遇差距巨大，并且非短期内可以改变。如以最低生活保障制度为例，目前城乡之间的待遇差距为4：1，即城镇享受最低生活保障待遇的居民所获得的平均低保待遇标准相当于农

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村的4倍。

4．社会组织待完善。除了依靠国家投入并依托现有的乡村基层组织外，农村社会组织欠缺，公共服务发展严重滞后。以各项社会服务为例，在城镇出现了大量的社会公益慈善组织与社区服务组织，而农村地区普遍缺乏相应的组织。在社会组织缺乏的情形下，农村居民不仅社会服务需求无法得到满足，即使是有财政支撑的社会福利事业也处于组织基础不稳甚至在实践中变形的状态。

5．投入不足水平低。尽管近几年国家对农村社会保障体系建设的投入在持续加大，但与城镇居民相比，投向农村地区的社会保障资源仍然非常有限，导致的直接后果即是农村居民社会保障待遇水平明显偏低。如在医疗保障方面，2007年覆盖1亿多人口的城镇职工基本医疗保险支出达1500多亿元，而农村居民参加新型农村合作医疗的政府补贴人均不足100元；城镇职工医疗费用报销比例达80%左右，而农村合作医疗报销比例直到2009年才从以往的25%左右上升到40%左右，看病贵仍然是农村居民的沉重负担。因此，在国家加快速建立农村居民社会保障体系进程中，普惠性增强了，但投入不足、水平偏低的状态仍然未能够从根本上加以改变。

6．基层管理偏薄弱。受诸多因素制约，农村基层社会保障管理机构不健全、工作力量薄弱、设施条件简陋等问题比较突出。比如，全国平均每名县级新农合经办人员要负责3万名左右农民的参合经办工作，许多乡镇没有专门的社会保障机构，负责多项社会保障工作的民政岗位仅配备1名助理员，有的还是兼职。在资格审核、资金发放等方面存在不够规范、随意性较大的问题。又如，在新型农民社会养老保险的推进中，机构设置和人员配备，在制度运行初期已显现出难以满足经办业务的实际需要。对全国农民社会养老保险经办机构队伍建设情况的调查显示，2209个县级市中有1267个建立了经办机构，占57.4%；29378个乡镇中，共有4137个建立了经办机构，占14.1%。农民社会养老保险业务主要由县

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（市、区、旗）、乡（镇）和行政村三级经办，而恰恰这三级经办机构力量十分薄弱。而且，经办手段比较落后，业务流程不统一。不少地方经办工作还以手工操作为主，经办成本高、效率低。目前全国没有统一的系统软件和网络建设规划。一些地区为解燃眉之急，开发了过渡性应用软件，但在系统结构、业务模块、数据接口、指标体系等方面均存在不同程度的差异。各地的农民社会养老保险经办管理模式不统一，操作流程差别较大，增加了管理成本和难度，也为未来统一标准与制度安排埋下了隐患。

综上，在充分肯定我国农村社会保障体系建设取得重要进展与成就的同时，不容讳言，要真正解除农村居民的后顾之忧，必须加快建立健全社会保障体系。而我国人口众多，长期处于社会主义初级阶段，地区之间存在着巨大差别，特殊的国情决定了农村社保体系的完善需要一定的时间。

三、我国农村居民社会保障体系建设的前景展望

目前，我国正处于工业化、城镇化深入发展的重要时期，人民生活总体上达到小康水平，但我国仍有数量庞大的农业人口，他们生活较为贫困。党的十七大确立了到2020年绝对贫困现象基本消除、人人享有基本生活保障的目标，提出了着力保障和改善民生、加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求，但农村社会保障工作基础仍然薄弱，最需要加强；农村社会保障事业发展仍然滞后，最需要扶持；农民群众生活困难问题仍然比较突出，最需要加快解决。在全面建设小康社会的进程中，在以工促农、以城带乡、统筹城乡发展的重要阶段，特别是在当前遭受国际金融危机冲击、部分农民工返乡、农村居民收入增长放缓的形势下，切实加强农村社会保障体系建设，不仅必要，而且紧迫。

1．虽然农村社会保障体系建设面临种种困难，存在诸多问题，但我们仍有理由对未来建设充满信心

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一是国家已经将建立一个覆盖全民、惠及城乡居民的社会保障体系列为国家发展的重要目标，农村居民不可能被忽略，城镇、农村社会保障体系建设将会一道向前迈进；

二是公平、正义与共享已经成为我国社会的主流价值，社会保障不再是城镇居民的专利，在城镇居民越来越多地享受社会保障制度的好处时，农村居民也不会例外；

三是城乡统筹发展作为科学发展观的具体体现，已经成为我国经济社会持续发展的一项重要原则，城乡社会保障体系建设作为其中的重要内容，必然要被纳入其中并得到统筹发展；

四是改革开放以来国民经济持续高速增长，为建立健全社会保障体系奠定了雄厚的物质基础，经济落后不再成为阻滞或者延缓为农村居民建立社会保障体系的理由，中央政府与地方政府均日益具备相应的财力来支持农村居民社会保障体系建设；

五是农村居民对社会保障的迫切需要，决定了国家必须高度重视农村社会保障体系的建设，如农村人口在加速老龄化，农村计划生育使家庭保障功能持续弱化，加之土地保障功能也在持续减弱，如果没有相应的社会保障，农村居民将出现普遍性的生活风险与权益缺失；

六是以往进行的城乡社会保障改革试验，均为建立城乡统筹、适合农村居民的社会保障体系提供了丰富的经验与教训。

2．我国农村社会保障体系建设已经全面启动，即将进入制度建设的快车道 《中国社会保障改革与发展战略：理念、目标与行动方案》中指出，“中国社会保障制度发展的战略目标，是从弥补制度缺失、构建覆盖城乡居民的社会保障体系入手，积极稳妥、循序渐进地推进社会保障制度沿着公平、普惠、可持续的方向发展，在解除人民生活后顾之忧的同时，不断提高人民的生活质量并增进

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人民的幸福感，切实维护个人的自由、平等与尊严，在本世纪40年代末迈向中国特色社会主义福利社会”。然而，从城乡分割到城乡统筹，从制度残缺到体系完整，从差距巨大到公平普惠，还只能循序渐进。

在农村社会保障体系建设中，需要遵循的原则包括：一是普惠的原则。即社会保障制度应当能够覆盖到所有农村居民，并尽可能地满足他们的社会保障需求，以通过这一制度安排实现共享国家发展成果。二是公平的原则。即消除社会保障制度中的歧视性，代之以公正地对待农村居民的社会保障需求，在实现农村居民内部公平的前提下，再追求全体国民社会保障权益的公平。三是城乡统筹的原则。即消除城乡分割现象，通过制度整合，将城乡居民纳入统一的社会保障体系，最终实现城乡居民社会保障权益的平等。四是循序渐进的原则。由于城乡差距巨大，长期分割而治所形成的路径依赖，以及地区发展不平衡、传统户籍制度、土地制度等因素的束缚，农村社会保障体系建设不可能一蹴而就，而是需要一个过程，但这一过程将随着我国经济社会的快速发展而加快进行。

在确立了总体目标与基本原则后，农村社会保障体系建设的具体方向包括： 1）根据综合援助的要求，以最低生活保障为核心，建立城乡一体的综合型社会救助体系。从社会保障体系各子系统的功能来看，综合型的社会救助体系是我国社会保障体系的基础性工程，因为它面向的是低收入群体尤其是其中的困难家庭。一方面，低收入群体的生活困难不仅仅表现在生活资料匮乏上，仅仅依靠最低生活保障是无法真正全面解除农村困难居民的生活危机的，还需要有其他的救助制度安排加以配合，包括教育、医疗、住房等方面均需要有相应的救助制度。因此，在目前正在探索的医疗救助、教育救助与住房救助基础上，进一步加大投入，在城乡统筹的条件下完善制度，它将确保每一个农村居民不再因生活困难而陷入绝望的境地。

2）根据城乡统筹的要求，将新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗保险并

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