农村居民社会保障体系建设与发展(2)

新型农村合作医疗制度是我国医疗卫生制度改革的重要组成部分，也是农村社会保障体系重要组成部分。它是一项由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。

进入21世纪后，我国农民的生活水平大大提高，但城乡居民收入、卫生资源配置及社会保障水平等方面的差距却在逐步拉大，农民看病难、看病贵，因病致贫、返贫的现象十分突出。这不仅严重威胁广大农民的身体健康，而且也制约了农村发展。因而，建立新型农村医疗保障制度，成为党和政府面临的一件大事、急事。

从2001年起，我国开始探索新型农村合作医疗制度。2001年5月，国务院办公厅转发国务院体改办等五部委联合提出的《关于农村卫生改革与发展的指导意见》，该《意见》要求：“地方各级人民政府要加强对合作医疗的组织领导。按照自愿量力、因地制宜、民办公助的原则，继续完善与发展合作医疗制度。合作医疗筹资以个人投入为主，集体扶持，政府适当支持，坚持财务公开和民主管理。提倡以县（市）为单位实行大病统筹，帮助农民抵御个人和家庭难以承担的大病风险。” 中共中央、国务院发布《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，提出“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”和“到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”的目标，要求“各级政府要逐年增加卫生投入，增长幅度不低于同期财政经常性支出的增长幅度”。随后，国务院办公厅转发了卫生部等部委制定的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》。

与传统的农村合作医疗相比，新型农村合作医疗打破了只由农民互助和集体扶持的惯例，而是代之以中央政府、地方政府直接分担农民疾病医疗的筹资之责，并辅之以大规模的基层公共卫生事业建设。自2003年起，中央政府逐年加大对合作医疗的扶持力度，覆盖面迅速扩大，保障水平也不断提高。目前已基本覆盖全国农村。

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到2009年底，全国参加新型农村合作医疗的农村居民达到8.33亿人，参加率达94%，人均筹资100元以上，农民次均住院补偿金额达到1200元，最高支付金额达到当地农民人均纯收入的6倍以上，实际住院补偿比从25%提高到了41%，50%的地区的新型农村合作医疗住院补偿比在2008年基础上提高了5个百分点。

2010年全国卫生工作会议指出，2010年我国将从确保参合人数、提高筹资标准、提高补偿比例等８个方面巩固完善新型农村合作医疗制度。第一，要确保参合人数稳定在高位，参合率保持在90％以上。第二，提高筹资标准。各级政府的补助水平达到每人每年120元，并适当提高个人缴费水平。2009年，中央和地方各级财政共落实补助资金627亿元，4.9亿人次获得补偿，1560万人得到健康体检。第三，提高补偿比例，力争使政策性住院费用报销比例达到60％左右，较2009年再提高５个百分点。2009年，50％的地区的住院费用补偿比例提高幅度达到５个百分点以上。第四，保持管理体制稳定，鼓励经办机构利用自身资源和管理及技术优势，面向其他人群提供保障服务。第五，加快《新型农村合作医疗条例》制定工作，为促进新农合持续发展提供法律保障。第六，要巩固门诊统筹工作，认真总结经验和模式。第七，加强经办机构的能力建设和信息化建设，规范管理、考核和监测，加强资金监管，确保基金安全。第八，探索总额预付和病种付费等支付方式改革，激励定点医疗机构改善服务，提高效率，保证质量。

在建立农村居民医疗保障制度的同时，国家还加大了对农村公共卫生事业的投入。根据国务院《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011）》，中央将重点支持2000所左右的县级医院（含中医院）建设，2009年全面完成中央规划支持的2.9万所乡镇卫生院建设任务，再支持改扩建5000所中心乡镇卫生院，支持边远地区村卫生室建设，三年内实现全国每个行政村都有卫生室。从2009

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年起，用三年时间分别为乡镇卫生院和村卫生室培训医疗卫生人员36万人次和137万人次。在国家大力增加对农村医疗保障投入后，农民看病贵、看不起病的问题正在得到缓解。

3）探索建立农民社会养老保险制度

目前农村60岁以上老人数量已经超过1亿，农村人口进入了老龄化阶段。过去，农民主要依靠家庭养老，农村中流行的是“养儿防老”、“多子多福”的观念。20世纪70年代末以来，由于农村普遍实行了计划生育政策，家庭结构日益小型化，“多子”已经不可能了。而且，农村社会结构和农民就业结构发生了巨大变化，农村中的“孝”文化受到了不小的冲击，已经大不如前，这就使得以家庭为主的养老模式变得不再可靠。而且，在养老保障上存在的巨大城乡差距，直接损害了社会公平，阻碍了和谐社会的建设。在这种背景下，农民社会养老保险制度呼之欲出。

2009年9月，国务院印发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发［2009］32号），决定在全国10%的县（市、区、旗）进行农民养老保险试点，以后逐步扩大试点范围，在全国普遍实施。农民社会养老保险制度的建立，不仅是农村居民社会保障体系建设中的重大事件，也是我国社会保障体系建设中的标志性事件，它意味着我国农民从此也有了退休制度。温家宝总理这样评价新农保：“从今年开始试行的农民养老保险，试点地区年满60岁的农民，每月可以拿到55块钱。这个钱并不多，但它跨越了一个时代。”

较老农保而言，新农保有两个制度创新：一是筹资结构不同。新农保采用个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的三方筹资模式。二是支付结构不同。老农保只有个人账户，按照个人账户基金积累总额计发养老金；而新农保由基础养老金和个人账户养老金构成，其中基础养老金是由国家财政全部保证支付的。

新农保坚持的一个基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。具体

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来说，一是从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；二是个人（家庭）、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；三是政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保；四是中央确定基本原则和主要政策，地方制定具体办法，对参保居民实行属地管理。可以看出，这比老农保要科学合理得多，特别是有了政府补贴这一项，就使得制度建设与发展具有较强的可行性。

《指导意见》规定，新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取55元的基础养老金。也就是60岁以上的中国农民都将享受到国家这种普惠制养老金，而不论其以前是否缴费、就业历史和收入现状。由于受益对象识别简单，易于管理和操作，很适合广大农村推行。

根据计划，第一批试点将在全国10%的地区进行，到2020年时将覆盖到全体农村居民。但这一计划可能提前完成。因为各级政府对建立这一制度的积极性很高，农民参保积极性高涨，日益增长的国家财力也为其奠定了相应的物质基础。事实上，根据各地的试点情况，第一批参与试点的地区就大大超过了中央的计划，经过国务院批准的试点县区达320个，占全国县（市）总数的11.6%。而在中央批准试点的县区之外，一些地方政府自主扩展了试点范围，如江苏、浙江两省全面推开了农民养老保险试点，北京、上海、天津、重庆四大直辖市亦进入全面试点阶段，处于中部地区的山西省也首批启动了40个县的试点，等等，因此，预计2015年前这一制度将覆盖到全体农村劳动者身上。

4）农村五保供养制度继续完善

2006年是农村五保供养制度的一个转折性年份。该年修订的《农村五保供养工作条例》，使这项制度实现了从农民互助共济向政府财政保障为主的重大转变。由于从这一年起全国取消农业税，五保供养被全部纳入国家财政预算，即政

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府替代农民而成为供养农村五保户的责任承担者，从而是促进社会公平并使五保供养制度更为可靠的标志。近几年，各地加快建设农村五保集中供养服务设施，努力提高五保户的集中供养率。

据统计，截至2009年9月，全国农村五保供养对象达到552.2万人，其中：集中供养159.2万人，集中供养率为28.9%，集中供养月人均支出水平为181元。

各地还不断提高农村五保供养的待遇水平，大多早已经超过了原来保障的内容，不仅生活标准有了较大幅度的提高，而且在集中供养中还较普遍地配置了彩色电视机等现代家用电器，农村孤寡老人正在通过这一制度分享着国家经济发展的成果。

5）失地农民社会保障扎实推进

随着我国城市化和工业化进程的加快，农村集体土地被大量征用，失地农民作为农民中的一个特殊群体，数量迅速扩大。他们“务农无地、上班无岗、低保无份”，既丧失了作为生活保障来源的土地，又无法享受城镇居民的社会保障。在这样的条件下，有关部门开始探索失地农民社会保障办法。2009年，国务院有关部门结合中央应对国际金融危机政策措施和扩大内需一揽子计划的实施，按照“社会保障资金不落实不得批准征地”和“先保后征”的要求，进一步规范了被征地农民社会保障的对象范围、资金来源和待遇水平。截至2009年9月底，全国29个省出台了被征地农民社会保障实施办法，1200多个县（市、区）开展了被征地农民社会保障工作，1300多万被征地农民纳入了养老保障或基本生活保障体系。

各地结合实际，都在努力做好被征地农民的社会保障工作。重庆市采取有效措施，解决了1982年以来已征地农转非人员的养老保险问题。厦门市将被征地农民纳入全市基本养老保险管理体系，月人均可领取养老金650元，较好解决了被征地人员的生活来源问题。江苏省积极筹集被征地农民基本生活保障资金，除

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