南京市城市总体规划(2007-2020)(6)

江过江通道建设成本过高，规划过江通道过多。本次规划认真分析了南京过江通道建设的需要，提出的过江通道安排既能满足南京城市跨江发展和建设跨江发展中心城的需要，在建设成本投资上也是可以承受的。本次规划的过江通道留有一定弹性，将把部分过江通道作为远景预留，视未来需求酌情实施。

6、关于历史文化名城保护规划

本次总规成果草案公示，关于历史文化名城保护规划的意见共计283条，主要涉及到保护目标定位、保护战略、老城整体保护、3片历史城区、历史地段、老城高层禁建及民国建筑保护等方面，总体上得到了肯定。引起较高关注的意见主要集中在认为名城保护规划 “整体保护体现不够”、“历史街区个数减少，保护面积偏小”，并建议老城南不应采用大拆大建的更新方式等。

（1）关于“整体保护体现不够”。“整体保护”贯穿了本次保护规划的始终，分别在保护战略、保护原则、保护内容框架、整体格局和风貌的保护、文化景观空间网络组织等章节之中有具体叙述。但是关于老城的“整体保护”确实是分散在各相关条目中，缺乏具有一定高度的归纳提炼。规划通过公众意见的梳理，对“整体保护”的理解进一步加深，并进一步加强了对老城的“整体保护”要求，对规划原则中的“整体保护”内涵和及“三片历史城区”等方面进行了补充和完善。

1）进一步强化老城的“整体保护”要求。现将原来相对独立分散的老城“整体保护”的相关内容进行整合，修改完善后单独形成总规文本条文（文本第78条：老城整体保护，明城墙、护城河（湖）围合的老城是南京历史文化的集中承载地，是古都南京的核心，南京历代都城的遗址、历史文化遗存的精华大都分布在老城内，应作为南京历史文化名城保护的重点进行整体保护。整体保护老城“龙蟠虎踞”的山水环境、“环套并置”的历代都城城廓、历史轴线和街巷格局。控制老城景观视线走廊，划定老城高层禁建区，整体保护老城空间形态。加强文物古迹、历史地段周边地区和明城墙护城河等格局要素所依存的背景环境的保护。历史资源周边、涉及古城历史格局的地区的城市更新，应延续传统风貌。保持绿地率较高的大单位、公园绿地等地区的环境风貌。加强包括地下文物在内的各类历史文化资源的串联整合，建立整体彰显老城历史风貌的文化景观空间网络。继续加快外围新区建设，合理调整老城功能，降低老城人口密度，改善老城绿化环境，完善老城交通和市政设施，整体提升老城品质）。

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2）完善“整体保护”原则的内涵。对“整体保护”的原则进行了修改完善，详见总规文本条文（文本第73条：“整体保护”：把历史文化资源及其所依托的城市作为有机整体，统筹保护历史文化资源本体和周边环境，保护老城及其相互依存的自然景观和环境，保持南京特有的古都格局、历史风貌和空间尺度，形成名城整体风貌及历史文化氛围）。

3）进一步完善3片历史城区的保护要求。详见修改完善后总规文本条例。（文本第81条：在全面保护南京老城整体风貌的基础上，将城南、明故宫、鼓楼—清凉山等3片历史范围相对清楚、反映不同时期的风貌特征、需要特别保护控制的地区，划定为历史城区。保护历史城区内现有的空间尺度、街巷格局和环境风貌，不得新建高层建筑。新建建筑要吸取传统文化精髓，体量、风格等必须与邻近的文物保护单位、历史文化街区、历史建筑等相协调。控制大型基础设施设置，区内的交通市政设施建设应与历史文化资源的保护要求相适应，必要时采取特殊工程措施加以解决。文本还对每一片历史城区的范围和保护要求作出了具体规定。）

另外，规划公示展板中提出“南京老城面积达50平方千米，为特大型古都，难以采用平遥、丽江等小型名城的整体冻结方式进行保护”，引起了一些误解。展板中这段话的本意为“在老城整体的历史风貌已发生一定变化的客观现状下，需要找到一条适合南京客观实际的老城保护途径”。改革开放以来，南京老城的整体格局和风貌发生了一定程度不可逆转的变化，采用平遥、丽江等名城的保护方式，对老城内的新街口地区、鼓楼地区、模范马路地区等都采用整体禁高、控制建筑尺度和风貌、控制大型设施的控制要求，已经不太现实。因而需要在整体保护南京老城的基础上，实事求是的、抢救性的保护老城内目前格局和风貌保存相对较好的三片历史城区。规划公示结果显示，对于本次规划提出的三片历史城区及其保护控制要求，有58%的公众认为非常必要，36%认为必要，基本认可度达94%。

（2）关于“历史街区个数减少，保护面积偏小”。提出这个问题的原因是由于用2003年《老城保护与更新规划》中的“历史文化保护区”与本次规划提出的“历史地段”与进行了比较，发现变化较大。变化的原因主要有以下3个方面：相关概念不断变化，使得统计口径不一致，造成了一些误会；对历史地段概念认

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识的不是很统一，造成图纸表达不完善；近几年高速发展背景下老城南的不断更新，客观上使得保护面积减小。同一口径对比时，三版保护规划中“历史地段”的保护数量是增加的，保护面积基本相当，但城南地区保护面积有所减小。

１）关于“历史地段”概念的演变。1986年以来，我国先后出现了“历史文化保护区”、“历史文化保护地段”、“历史街区”、“历史文化风貌区”、“历史文化街区”、“历史地段”等诸多不同的概念。

本次规划主要是以《历史文化名城保护规划规范》（2005）作为依据。历史地段指保留遗存较为丰富，能够比较完整、真实地反映一定历史时期传统风貌或民族、地方特色，存有较多文物古迹、近现代史迹和历史建筑，并具有一定规模的地区。经省、自治区、直辖市人民政府核定公布应予重点保护的历史地段，称为历史文化街区，且应具备以下条件：有比较完整的历史风貌；构成历史风貌的历史建筑和历史环境要素基本上是历史存留的原物；历史文化街区用地面积不小于1hm2；历史文化街区内文物古迹和历史建筑的用地面积宜达到保护区内建筑总用地的60％以上。

本次规划将历史地段分为三类：达到《历史文化名城保护规划规范》中“历史文化街区”规定标准的称为“历史文化街区”。达不到历史文化街区标准但整体格局和风貌保存仍相对完整的历史地段，本次规划借鉴上海等地的经验，将其确定为“历史风貌区”（重要历史地段），历史风貌区的保护要求基本同历史文化街区，其目的在于尽可能多的按照历史文化街区的标准保护南京的历史地段。除此之外，还将现状格局和风貌较为一般，历史建筑保存相对较少的地区划定为一般历史地段，以求对历史地段“应保尽保”。

2）关于“历史地段”数量和面积的变化。2002版名城保护规划确定的10片（老城9片）“历史文化保护区”与本次规划的“历史文化街区”基本是同一概念，本次规划是在2002版规划的基础上进行了深化和优化。

2002版名城保护规划确定了10片历史文化保护区，分别为（1）明故宫遗址区；（2）朝天宫古建筑群；（3）民国总统府（太平天国天王府）；（4）梅园新村历史街区；（5）夫子庙传统文化商业区；（6）城南传统民居风貌区；（7）南捕厅历史街区；（8）中山东路近代建筑群；（9）颐和路公馆区；（10）高淳老街历史街区。本次规划按照《历史文化名城保护规划规范》（2005）的规定要求去

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除了明故宫遗址区、中山东路近代建筑群两个不符合历史地段概念内涵的两片保护区；由于高淳县淳溪镇已经被公布为中国历史文化名镇，本次规划也将高淳老街历史街区去除。

本次规划确定了9片历史文化街区，分别为（1）颐和路民国公馆区；（2）梅园新村民国住宅区；（3）南捕厅传统住宅区；（4）门西荷花塘传统住宅区；（5）门东三条营传统住宅区；（6）总统府历史建筑群；（7）朝天宫历史建筑群；（8）金陵机器制造局历史建筑群；（9）夫子庙传统文化商业区。由于近年来城南地区的不断更新改造，城南传统民居风貌区和南捕厅历史街区中的保护要素发生了较大的变化，为了保护真正符合历史文化街区标准的历史地段，本次规划将2002版中的城南传统民居风貌区和南捕厅历史街区内的荷花塘传统住宅区、三条营传统住宅区、南捕厅传统住宅区划定为历史文化街区，其余部分作为历史风貌区进行保护。本次规划还新增了金陵机器制造局历史建筑群及22片历史风貌区和11片一般历史地段。

与2002版保护规划相比，除不符合历史地段标准的明故宫和中山东路建筑群外，历史地段数量和面积是增加的。

2003年《老城保护与更新规划》中确定了75片“历史文化保护区和环境风貌保护区”，指“面积在１公顷以上、集中成片的、有突出主题的历史文化和环境风貌地段”（原书70页），强调的是“区”的保护概念。其中的白鹭洲公园、九华山公园等29片环境风貌保护区和明故宫太庙遗址、西华门、东华门遗址、国民政府外交部旧址、国民政府最高法院旧址等30处相对独立的文物保护单位（占地面积１公顷以上）不符合《历史文化名城保护规划规范》（2005）中“历史地段”的概念内涵，与本次规划的历史地段不具有可比性。但颐和路、南捕厅、门东、门西等16片街区和建筑群型历史地段与本次规划历史地段的概念是一致的。因此统一口径下，本次规划历史地段的数量与2003年《老城保护与更新规划》相比数量是增加的。

但是由于规划公示展板“老城历史地段分布图”未表达“历史文化街区”的“建设控制区域”及“环境协调范围”，而2003年“老城环境风貌和历史文化保护区图”中所表达的面积是含建设控制地带和环境协调范围面积的（如纺织厂、热电厂、宏图上花园等用地，详见原书７０页），两者面积不具有可比性。但同

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等内涵的保护面积在公示的“老城空间形态保护规划图”中有全面表达，保护面积基本相当，有增有减。减少的部分主要是因为2002年以来，安品街、南门老街等地区发生了比较大的变化，增加的主要有天光里民国住宅区、百子亭民国住宅区、复成新村民国住宅区、龙虎巷传统住宅区、浦口火车站历史建筑群等历史风貌区。

3）对城南历史地段范围的调整和完善。规划编制过程中，对相关法律法规中历史文化街区的划定标准（文物古迹和历史建筑的用地面积宜达到保护区内建筑总用地的60％以上）和控制要求（在历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内，不得进行新建、扩建活动。但是，新建、扩建必要的基础设施和公共服务设施除外。——《名城名镇名村保护条例》第二十八条）执行的过于机械，城南地区历史文化街区范围划定的偏小。为了进一步理清相关法律法规对“历史地段”等的相关保护要求，又专门请教了《城市紫线管理办法》、《历史文化名城保护规划编制规范》等法规起草编制的相关专家，对历史文化街区范围界定问题有了更为深刻的认识，扩大完善了城南地区的荷花塘、三条营历史文化街区的范围，优化调整了花露岗、双塘园历史风貌区的范围。

（3）关于“老城南不应采用大拆大建的更新方式”。由于规划公示展板篇幅所限，关于老城保护与更新方式及实施措施未能表述；对更新方式和实施措施的研究不够深入，在文本中表述不够全面；规划公示后，结合相关专家意见补充完善了名城保护的实施机制和相关措施，单独形成了“名城保护机制保障”章节，详见修改完善后总规文本条例。（文本第100条：优化更新方式。历史文化街区和历史风貌区应采用渐进式的有机更新方式，不得大拆大建。积极探索鼓励居民按保护规划实施自我保护更新的方法，建立历史建筑的长期修缮机制。文本第101条：完善制度保障。历史文化名城保护与更新应由政府给予资金补偿或政策倾斜，避免片面追求资金就地平衡或当期平衡。建立差别化考核制度和财政转移支付制度，支持和鼓励各区、县加大历史文化保护力度。文本第103条：加强公众参与。历史文化保护项目实行专家领衔制度。历史文化保护更新项目的规划和详细实施方案应进行专家论证并广泛征求公众意见。批准的实施方案应进行公示，接受公众监督。）

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