地方政府学课件整理(4)

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3.层层授权

第二节 地方政府的职能划分（政治职能、经济职能、社会职能、文化职能）

一、地方政府的政治职能

（一）地方政府政治职能的内涵

政治职能又可称为政治功能，是指“国家行政机关中的强力机构（如公安机关、国家安全机关、军事机关、情报机关等）通过约束、控制、防御、保卫以及镇压手段，维护统治阶级的社会秩序，是任何国家行政都不可缺少的功能。主要包括军事功能、保卫功能、镇压功能、民主功能。” 就目前而言，地方政府的政治职能无论在西方发达国家还是发展中国家都更多表现为保卫职能和民主职能。

（二）当代中国地方政府的政治职能 文革期间，“阶级斗争为纲”的口号把政治统治职能放在了第一位。改革开放以来，社会管理职能不断加强，相对来说政治统治的职能不再凸显，但并不是说政治职能不存在了，只是体现的方式不同。

当代中国地方政府的政治职能主要体现在两个方面： 一是注重民主建设。

二是维护社会稳定。 （治安、安全、危机管理）

二、地方政府的经济职能

（一）地方政府经济职能的内涵

地方政府的经济职能涉及地方政府在社会经济活动中所起的作用，主要是指怎么处理地方政府与经济发展的关系。 在市场经济体制下，实际上就是如何处理政府和市场这两只“看得见的手”和“看不见的手”的关系。

（二）中国地方政府的经济职能 计划经济体制时代，地方政府从服从中央的角度来把地方的经济活动纳入到政府工作的框架中，政府既“掌舵”又“划桨”，市场配置资源的作用得不到发挥。 当代中国，地方政府推动经济发展的主要职能包括： 1.做好地区经济发展的中长期规划。 2.完善经济法规。

3.创造良好的外部环境。 4.做好国有资产管理者。

5.在经济发展的同时维护社会公平。 6.发挥好市场监管职能。

三、地方政府的社会职能

（一）地方政府社会职能的内涵

地方政府社会职能是指地方政府的社会管理和公共服务方面的职能，是与政治职能相对应的职能。

地方政府社会职能的内容包括： 1.制度供给和创新职能； 2.提供良好的公共政策服务； 3.提供公共产品；

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4.提供公共服务。 （二）北欧福利市镇（“从摇篮到坟墓” 的全民福利制度。） 现代福利制度最早起源于英国的《贝弗里奇报告》，“3U”思想。 普享性原则（Universality）：所有公民无论其职业为何都应被覆盖，以预防社会风险。 统一性原则（Unity）：建立大一统的福利行政管理机构。

均一性原则（Uniformity)：每一个受益人根据其需要，而不是收入状况，获得资助。 （三）当代中国地方政府的社会职能

中国地方政府需要从以下几个主要方面来实现社会管理职能： 1.提供优良的公共服务 2.建立健全社会保障体系 3.保护好资源环境

四、地方政府的文化职能（提升文化软实力） （一）地方政府文化职能的内涵

地方政府的文化职能就是指地方政府指导和管理文化事业的职能。

文化职能的核心在于维护和弘扬一种意识形态，用以说明和论证统治与治理的合法性。（古代的“谶纬”、祭天等）

在当代，地方政府的文化职能还包括净化社会空气，构建社会主流价值观，防止劣性文化现象的出现和蔓延。

（感动中国、扶老人的社会话题、邻里节、博物馆免费开放、各区之间图书借阅系统联网更便利、低俗媚俗文化、假大师、广场舞的规范管理、安徽榴园村的道德宣传画等） （二）当代中国思想文化领域存在的一些问题

社会转型过程中，由于多元文化的冲击，出现信任危机、道德失衡、诚信缺位、公德缺失等现象。

（三）当代中国地方政府的文化职能

1.要坚持和不断发展中国特色社会主义理论。 2.要弘扬民族传统文化。 3.积极吸收外来先进文化。 4.提高公民文化素质。

五、地方政府的生态保护职能（京津冀协同发展，环境治理要先行）

第三节 地方政府的职能转变

一、地方政府职能转变的内涵与目的

地方政府职能转变是指地方政府在一定时期内，根据经济社会发展需要，对其职责范围、内容、职能关系等进行的调整与转移。

地方政府职能转变的目的就是为当地居民提供更好的公共服务，这个共同目的不因国家组织结构的不同而变化。

二、地方政府职能转变的原因

（一）外部环境的压力使地方政府的社会职能不断扩张 守夜人--干预经济--公共服务--新公共政策 满足公民需求、促进经济发展、解决财政危机

（二）地方政府内部管理导致的信任危机 管理效率低下、官僚主义盛行、腐败现象严重

（三）私有企业改革的成就对地方政府的压力和示范效应

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再造企业：顾客导向、竞争、市场 再造政府：顾客优先、企业家精神

（四）公民权利意识的增强对地方政府提出更高的要求 公共需求水涨船高 公民权利意识增强

三、地方政府职能转变的内容 （一）职能重心的转变 地方政府职能重心的转变，就是指地方政府把哪项职能作为工作的重点，哪些方面需要政府投入更大的人力、物力和财力。

地方政府职能重心改变的依据是社会发展的主要矛盾，是社会经济发展的形势所决定的。 （二）职能范围的转变

地方政府职能范围的转变，主要是指重新划分政府发挥作用的职责范围，正确处理政府、社会、市场三者的关系。范围转变的实质就是要实现全能政府向有限政府的转变。 1.中国地方政府职能转变中存在的问题 中国地方政府职能仍然存在着“错位”、“缺位”、“越位”等各种现象。 （1）“错位”：“该管的不会管”（乌龙球） ①以罚代管：“管理就是审批、权力就是收费”； 举例：浓烟滚滚的“无烟煤”（焦点访谈2014年2月10日，质监部门回应：“抽检产品合格，其他的是否符合标准我怎么知道？”）

②不同层级政府的履职重点不突出，地方的事中央做，中央的事地方在做。（举例：地方生产经营性事项到中央审批；地方搞宏观调控。） ③北京市政府向三元拨款研发安全奶粉配方。 （2）“缺位”： “该管的不去管”（空门）

（市场监管不到位；公共服务供给不足；环保不力等） 雨天下水道吞人；虚假广告横行；食品安全；东莞扫黄打非 （3）“越位”： “不该管的也去管”（越位进球无效） （干预微观经济过多；审批偏多偏繁；包揽社会事务等） 广东某政府办“厨师节”、山东某县摊派公务员卖房、河南某县政府强制农民种植烟叶 2.借鉴国外做法，合理定位地方政府职能

要学习国外先进的可适用的经验，结合中国国情，努力让地方政府“归位”、“补位”（三亚政府发物价补贴）和“到位”。

三句话：能不管的，尽量少管 ；不该管的，坚决退出；应该管的，必须管好；

在国外，地方政府主要是通过出售政府资产，让权给公民、团体（伙伴关系）等方式实现政府从市场和社会某些领域的退出。 （三）职能方式的转变

1.实现管制政府向规制—服务政府的转变。（以民为本） 2.实现从权力政府向责任政府的转变。（把权力关进笼子） 3.由低效政府向高效政府的转变。 4.由传统政府向电子政府的转变。 5.由人治政府向法治政府的转变。 （四）职能关系的转变

职能关系的转变是指政府系统内部纵向层级和横向部门之间的职能重新划分和配置。 理顺纵向政府间职能关系； 理顺横向政府部门间职能关系；

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协调好政府和私人企业、利益集团、政党、非营利组织、媒体、公民等之间的关系。

第四章 地方政府的主要关系

第一节 地方政府间关系概述

一、地方政府间关系的概念 （一）府际关系的概念

府际关系 （Intergovernmental Relations, IGR），也就是政府间关系，顾名思义，指的是各个政府单位及其组织机构之间的关系。

狭义的府际关系指国内各个政府之间的关系以及政府各部门之间的关系。

广义上还要涉及政府与非政府组织之间的关系、与其他国家政府之间正式或非正式的关系等。

（二）地方政府间关系

地方政府间关系指围绕地方政府展开的公共组织间的各种关系，包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、地方政府各部门之间、跨区域政府之间、地方政府与其他组织之间的关系等等。 从内容上看，地方政府间关系指的是建立在利益关系基础上的各类政府之间的权力和利益分配关系。

从形式上看，地方政府间关系包括纵向关系和横向关系。

二、地方政府间关系的演变

（一）联邦制国家地方政府间关系的演变——以美国为例 1.美国地方政府的构成：

美国政府体系由联邦政府、州政府、地方政府三级构成。

联邦宪法列举了联邦政府拥有的各项权力，未经宪法列举的权力都由州政府及民众保留。 州政府实行三权分立的组织体制，并各有独自的宪法。

地方政府分别由50个州政府依据各州宪法设立，包括县、自治市、乡镇、学区、特别区五种大的类型。

2.美国联邦政府、州政府与地方政府纵向关系的演变

一方面，美国这种非单一化权力中心的政治安排，具有高度分权的特性；另一方面，各类政府对于权力的向往和争斗始终不断。 （1）二元联邦主义时期

二元联邦主义（dual federalism）是指从1787年美国宪法确立到20世纪30年代的若干年内，联邦政府和州政府在各自的权限范围内运作，呈现自上而下泾渭分明的特性。并形象描述为“夹层蛋糕式联邦主义”。

这一时期，联邦和州互不干涉，但是此消彼长，联邦政府的权限略有扩张，但并未真正威胁州的自治；地方政府完全受令于州政府，与联邦政府几乎没有行政事务上的联系。 （2）合作联邦主义时期

从20世纪30年代到60年代，经济萧条诱发美国政府间关系的集权趋势，并打开了联邦政府与地方政府的互动局面。联邦政府以财政手段向地方事务渗透，各级政府由界限分明的对峙逐步转向合作，由此进入合作联邦主义（cooperative federalism）时期。

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（3）新联邦主义时期

自20世纪70年代尼克松政府开始，美国进入新联邦主义（new federalism）时期，各届政府都倾向于让州政府和地方承担更多的责任，将权力下放给州和地方政府。 3.美国地方政府间横向关系的演变 美国地方政府间横向关系，一方面表现为彼此竞争性关系，另一方面地方政府间还存在相互依存的合作机制。

三种合作途径：政府协商会、特区及特殊议事日程。

（二）单一制国家地方政府间关系的演变——以中国为例 1.古代中国的中央集权制度

自秦始皇建立中国历史上第一个统一的、专制主义中央集权制国家后，中国两千多年的封建王朝的政府间关系就在中央集权专制的模式下演变发展。

西汉地方郡国两制并行，至汉武帝时，为监督诸侯王和地方高官创建刺史制度。东汉末期刺史成为地方最高官员。

唐太宗时将全国分成10道，设立观察使监察地方，后逐渐演变为地方行政机构。 宋朝将地方的军、政、财权收归中央。元朝推行的行省制度成为我国省制的开端。 至明清两朝，我国古代中央集权制度登峰造极 2.新中国成立后的纵向政府间关系

（1）建国之初，面对巩固政权、促进国家整合的重任，实行中央集权的必要性毋庸置疑。 1956年4月，毛泽东在发表的《论十大关系》中，针对中央与地方关系提出要发挥两个积极性。另外，他提出中央与地方实行经济分权以及“同地方商量办事”的方针。 （2）改革开放以来，地方利益意识的复苏和治理理论的盛行，推动了中央权力的不断下放，政府间关系也经历了“放权—集权—再放权—再集权”的往复循环。①财政体制方面②政府权责方面 （3）小结

60年来，地方政府在与中央的博弈中获得了越来越多的权力，政府改革的主旋律也围绕着放权而进行。

三、地方政府间关系的特点

（一）地方政府间纵向关系是以权力配置为基础的，横向关系是以利益划分为基础的。 （二）是一种动态关系。

（三）突破了以政府为主导的一元中心模式，转变为多中心参与的网络模式。 （四）协调手段由以行政手段为主，转变为多元化的协调模式。

第二节 地方政府间的纵向关系

一、地方政府间纵向关系概述

（一）地方政府纵向关系的基本界定

地方政府纵向关系是依托国家结构形式和政府管理层次，以中央与地方政府关系为核心的纵向上各级政府之间的关系。

首先，国家结构形式勾勒出了政府间纵向关系的总体框架；

其次，以资金和指令作为政府间往来的核心，类似于一种服从的等级体系； 最后，纵向关系中最核心的是中央与地方政府的关系。

（二）地方政府纵向关系的影响因素——参见张志红《当代中国政府间纵向关系研究》 概括起来说，从府际关系理论的理论看，影响地方政府纵向关系的因素主要包括政治性因

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