机构、人员回复原貌,机构改革中断。所以,这次地方政府机构改革过程中,要大力发展社会中介组织,政府要积极培育社会力量和市场力量,为机构改革奠定相应的社会基础。另外,这次地方机构改革还有来自人们观念特别是机关工作人员观念滞后和配套改革滞后的制约。
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三、我国地方政府改革的思路
（一）确立正确的指导思想
地方政府机构改革一定要按照中央关于机构改革的方针,结合实际情况,积极稳妥地推进。地方政府机构改革从总体上说与国务院机构改革是相同的,但我国地方政府的多层次性和差异性,又决定了在改革中不能完全照搬国务院机构改革的做法。因此,在指导原则上,既要按照中央提出的改革原则,又要明确符合地方政府机构实际的指导思想。
1．坚持政企、政事、政社分开的原则,切实转变地方政府职能
地方政府职能转变依然是这次改革能否成功的关键。1993年在进行地方机构改革时,各级政府都把转变政府职能作为改革的首要任务写进改革方案,但如何转变、转些什么?比如省转些什么?市转些什么?县转些什么?实际心中无数,结果是说在嘴上,写在纸上,具体成效甚微。这次改革,必须首先做好职能分析这项基础性工作,弄清应属政府的职能,应归企业、社会的职能;应属上级政府的职能,应归下级政府的职能;应属某机关的职能,应归其他机关的职能;应需强化的职能,应需弱化或转化的职能。地方政府职能的确定,要遵循“有所不为、方可有所为”的原则,即凡市场能有效调节的,社会、企业、个人办得好的事,政府不必干预;而市场失灵,社会、企业、个人办不了或办不好的事,政府则应责无旁贷地承担。中央把政府的职能定位于宏观调控、社会管理、公共服务,对地方政府来说应主要是后两项,因为除了省级政府担负区域性调控职责外,县及县以下地方政府并不承担宏观调控职责。地方政府职能转变说到底是实现政企、政事、政社分开。
政企分开。这是政府职能转变的核心,必须抓好、抓实。政企分开的目标是地方政府部门停止对国有企业的行政性干预,使企业真正以独立法人的身份进入市场参与竞争,要解除政府主管部门与所办经济实体和直属企业的行政隶属关系。改革专业经济管理部门的体制,各级地方政府不再保留工业、商业、物资管理部门和各种行政性公司,政府职能划归经贸部门承担。对专业经济管理部门,这次国务院采取了过渡性措施,地方必须一步到位,机构全部撤并。政企分开的重点又是政资分开,即把政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开,不然,
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政府难以改变企业主的角色,政资不分,必然要保留一系列的企业主管部门用来控制和干预企业。为配合政资分开,地方政府也要建立国有资产的管理、运营和监督机制,建立稽察特派员制度;要建立和完善政企分开的投资融资体制,地方政府不再对竞争性行业投资。地方国有企业要按《公司法》进行现代企业制度的改革,最终实现政企分开。
在政事、政社分开方面。主要措施是实施地方政府机关后勤工作社会化、企业化管理,推进事业单位社会化、企业化管理,合理划分政府与事业单位的职能边界,调整职能配置,要把政府机关一些辅助性、技术性和服务性的事务交给事业单位;少数确需由事业单位承担的行政性职能,要明确予以授权。积极培养和规范社会中介组织,将目前政府部门包揽的应由社会自我管理和调节的社会性事务,转给社会中介组织或社会团体。
2．按照责权一致和精简、统一、效能的原则,调整地方政府的组织机构和职责权限
地方政府机构的调整必须根据精简、统一、效能的原则和权责一致的要求,按照大系统综合管理模式(如大农业、大工业、大交通、大城建等),撤并目前职能交叉重复、业务相相同或相近的机构,调整部门职责权限和职能分工,撤销专业经济管理部门,部分政府职能划归地方政府组成部门的内设机构。改变按“部门管理”原则设立机构的格局。加强综合经济管理部门,健全执法管理部门,调整社会管理部门,以达到优化整个地方政府组织机构的目的。同时,要优化干部队伍结构,调整和改善其地域分布结构、职级结构、知识结构、学历结构、年龄结构,使公务员队伍的整体素质得到提高。
这次地方政府机构调整不仅要理顺各部门之间的关系,而且要理顺地方政府各层次之间的关系。理顺各部门之间的关系,主要对各部门职责交叉和相互扯皮的问题,逐项逐条进行梳理和分析,将相同和相近的职能交由一个部门承担,个别需要共管的,要明确主次关系,建立协调沟通制度,完善运行程序。理顺行政层次的关系就是合理划分省与市县、市与区、县与乡镇之间的事权范围。从各自的行政地位和功能特点看,属于全局性的区域经济调节、大型基础设施建设和社会发展
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等方面的事务,应由省级政府承担;属于科技、教育、文化、卫生、治安、民政等方面的事务,应主要靠市、县管理,省级政府主要通过制定规划和政策进行宏观指导和监督。凡下级政府能办的事就要下放。城市政府要处理好市与城区、城区与街道的关系,发挥城区、街道在城市管理中的积极性。
3．坚持协调配套、整体推进原则,完善和创新机构改革的制度基础
改革开放以来,地方政府的前三次机构改革收效甚微,改革不配套是其中的一个重要原因。因此,新一轮地方机构改革,必须站在整体高度,搞好各项配套改革,重视改革的体制环境和制度基础。
坚持机构改革与经济、政治体制改革相结合。这次机构改革是社会主义市场经济发展的必然要求,逐步走向成熟的市场经济要求建立一个办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。机构改革也是政治体制改革的应有之义,机构改革必须同社会主义民主建设和法制建设相结合,必须加强机关的法制建设,规范地方政府行为,实现依法行政,建立现代法治政府。完善行政组织法,制定行政机关编制法和行政程序法是这次改革必要的配套工作。经济领域的国有企业改革;现代企业制度的建立和完善;稽察特派员制度的完善;公有制实现形式的创新;投资融资体制的改革等直接制约着这次机构改革的成效。
地方政府机构改革必须与公务员制度的完善相配套。历次机构改革的实践表明,人员制度与机构改革联系最直接、最密切。在机构改革中,职能的转变、权力的调整、管理方式的创新都涉及到人员的调整、精简、结构的优化等人事制度问题,改革后的行政机构需要一支高素质的公务员队伍作保证,否则,精简之后又会膨胀起来。为此,必须完善公务员制度,建立优胜劣汰的人才竞争激励机制,严把“进口”,畅通“出口”,实现行政机关人员精干、精减。
地方政府机构改革必须与政府管理方式创新相结合。地方政府管理方式创新是机构改革、职能转变的内在要求。根据地方政府的具体情况,可借鉴西方政府管理改革的经验,把市场机制引入政府管理,推进政府管理的市场化、社会化运作。建立与社会各行各业及公民的合作伙伴关系;把一部分工作交由社会中介组
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织管理或共同管理,通过合同形式承包给社会中介组织或个人;鼓励和吸收私人资本、社会资本投入到过去由政府包揽的事务中,如医疗、教育、保险等。政府管理方式创新实质是一种制度创新,这次地方机构改革中,在完善行政运行机制方面,要建立行政决策责任制;行政决策与行政执行分离制度;收支分离制度;审监分离制度;积极推广政府采购制度;建立行政协调机制等。
地方政府机构改革必须与建立行政经费约束机制相配套。行政经费预算控制是控制机构和人员膨胀的必要手段。这次地方政府机构改革,必须严格控制行政经费在各级地方政府财政收入中的比重和总额。严格按编制核拨行政经费,并加强各部门预算外资金的管理,对行政性收费和罚款进行规范管理,能采用税收形式的一律改为税收,不能改税的,纳入预算,实行收支两条线,断绝机构和人员膨胀的资金来源。另外,在机构改革的同时,要推进事业单位的改革,社会保障制度的改革。
4．按照分类指导原则,因地制宜地推进地方政府机构改革
中国国土辽阔、人口众多,各地经济文化发展很不平衡。这次地方政府机构改革中,中央给了各省较大的自主权。在改革的模式、改革的方法和步骤等方面,充分发挥地方的主动性和积极性,在改革中应突出本地的特点和优势,在中央统一的方针、原则指导下,结合省情、市情、县情进行分类指导,并在实践中不断补充完善,既不搞“一刀切”,一个模式,也不能各行其是。
除省、自治区、直辖市以外,全国有110多个地、州、盟,660多个市,1690多个县、44800多个乡镇;市又分为副省级市、地级市、县级市。大市之内还有区、街道等。这些行政单位各自所处的地位不同,管辖的范围不同,承担的职责任务不同,在社会、经济、文化发展方面存在的差异性更大,所以,机构改革不能按一个模式进行。为此,可建立分类等级制度。1993年的机构改革,我国对部分层次的地方政府实行了指标分类制度,这一次地方政府机构改革应进一步完善。首先,对全国省、自治区、直辖市、市、县、乡(镇)等全面建立等级分类制度。其次,在分类的指标参数和选项上,除了人口、面积、行政区划等社会指标外,要增加国内生产总值、财政收入、人均收入等经济指标,增强其对决定地方政府规模、机构数量制
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