我国地方政府机构改革探讨(2)

我国地方政府机构改革探讨

按照九届人大一次会议和国务院的部署 ,地方政府机构改革已经全面展开。考虑到以往地方政府机构改革中出现的问题和本次改革的特殊性 ,笔者以为 ,相对于中央政府机构改革而言 ,地方政府机构改革的难度要大得多 ,因为各地具体情况千差万别 ,而且政府层级越低改革难度越大 ,要实现预期改革目标 ,必须在既往思路上有所突破。

一、当前地方政府改革面临的主要问题

在分析具体改革思路之前 ,我们有必要对要改革的对象的基本情况有一个比较清晰的认识 ,而且只有首先搞清楚要解决的问题 ,才能对症下药而最终顺利解决问题。经过 80年代以来的几次地方政府机构改革以后 ,地方政府的机构改革取得了一定的成果 ,尤其是经济比较发达、经济体制改革步伐较快的地区 ,如广东省的深圳市、顺德市等取得了较为丰硕的改革成果。但是 ,从全国范围看 ,由于长期受到计划经济体制下旧的传统管理方式和观念的影响 ,政府职能并未切实按照社会主义市场经济的要求真正转变到位。政企不分 ,政府严重干预企业的经济自主权的现象仍然非常严重 ,企业的项目投资、技术改造、人事任免等重大事项的决定权仍掌握在政府手中 ;机构臃肿 ,人浮于事 ,政府很大程度上成为解决就业的场所之一 ,造成政府财政不堪重负 ;而由于改革会直接触及许多政府部门的既得利益 ,因此政府机构改革阻力很大。具体而言 ,存在的主要问题是 :

（一）政企职责不分

政府过多地对企业进行行政干预。在改革开放过程中 ,中央政府向企业下放的权力中相当一部分被地方政府截留 ,企业的自主权并未真正落实。由于各级地方政府集国有资产的所有者与行政管理者于一身 ,往往造成政府各部门分兵把口行使企业的董事会职能 :投资决策权由计划部门掌握 ,技术改造由经贸委审批 ,企业领导由政府任命 ,企业经营业绩由政府考核 ,结果往往造成“厂长负盈、

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企业负亏、银行负债、政府负责” ,如轰动一时的广东信托投资公司的破产以及珠江三角洲地区内部的产业重复布局问题等。

（二）机构臃肿、人浮于事

改革开放以来的几次机构改革尽管在减机构裁编制上下了工夫 ,但都收效甚微。据有关资料报道 ,一些省级机关厅、处级干部数占干部总数的 40 %左右 ,某县的乡镇干部中 ,副乡级以上者占 65%,县直机关副乡级以上干部占55.7%,而地方党政机关超编达 60多万人。有些政府机构虽然转成企业单位 ,但仍然行使政府部门的职权 ;而由于缺乏良好的社会保障制度 ,许多地方政府将事业单位、临时机构作为“蓄水池” ,仍然占用行政经费。各地都有四套班子、五套班子甚至八套班子之说 ,这些领导班子下面还要设置层层机构 ,配备相应的领导职数和人员编制 ,许多地区和部门“五官科”、“八大处”等现象司空见惯。机构重叠、层次繁多、人员超编、职数失控必然造成职能交叉、推诿扯皮、效率低下、人浮于事 ,各级政府的财政负担日益严重 ,政府财政正在变为“吃饭财政和供养财政” ;县级情况更为严重 ,财政赤字率高达 50 %左右 ,一些县完全靠借款、贷款和向国家伸手要补贴度日 ,有的甚至靠摊派和向企业等增加税利来缓解矛盾。

（三）机构设置与职能配备片面强调与中央政府对口

在传统的高度集中的计划经济体制和单一制的国家结构形式的作用下 ,地方政府的机构设置与职能配置必须与中央政府保持一致 ,这样才有利于中央计划管理的实施 ,但这势必造成无畜牧业目标的地方对口设置畜牧局、无水资源的地方对口设置水产局这些极为荒唐的事情的发生 ;而且在社会主义市场经济条件下 ,这种格局对各地区经济社会发展的自主性和积极性起着阻碍作用。

（四）各地机构改革缺乏统一的理论指导与操作规范 ,改革推进千差万别

中国地方政府机构改革的整个过程 ,基本上都遵循“先试点 ,后推广”的办法 ,而且由于过分强调地区经济社会发展差异而放权于地方政府 ,坚持因地制宜和发挥地方自主性 ,缺乏统一的规范与理论指导 ,盲目性和随意性较大 ,各地改

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革的力度与进度差异明显 ,有些地方甚至“原地踏步” ,无法形成改革的整体效应。

（五）地方政府机构改革缺乏配套工程

长期以来 ,人们往往将地方政府机构改革简单地化约为“减机构和裁人员” ,忽视干部人事制度和人员分流后的具体安排 ,忽视党群机构改革和事业单位的改革等 ,造成政府机构改革单独进而困难重重。

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二、我国地方政府改革存在问题的原因

建国以来,我国已先后进行了六次机构改革,却未能从根本上解决政府机构和管理职能适应现代化建设和社会发展这个根本问题。这次国务院机构改革方案在九届人大会议上以97 8%的赞成票通过,表明了这次改革是民心所向,大势所趋。国务院机构改革已按预定要求顺利完成,第七次机构改革能否成功关键是看地方机构改革,对地方机构改革,我们不能盲目乐观,但必须充满信心,既要看到地方机构改革的难度,又要看到希望。

(一)政府内在动力不足

机构改革是政府自上而下发动的自我革命,是一次权力、利益的再分配,是政府领导体制、管理运行机制的再调整,牵涉到机关工作人员的切身利益。邓小平曾深刻指出:“精简机构是一场革命”,这句话切中了机构改革的要害。政府机构改革需要一定的动力支持,否则,可能半途而废。而政府的内部动力又是最为重要的。从现实情况看,这也是地方政府机构改革最缺乏的。公务员对政府机构庞大、人员臃肿、官僚主义严重等弊端所造成的危害性往往缺乏深刻的认识,使得一部分公务员对政府机构改革缺乏强烈的紧迫感,对即将进行的地方政府机构改革更是抱有观望、怀疑、困惑甚至抵制的态度。他们相当一部分人对政府机构改革的心理承受力不足。据我们调查:就是广东省一些经济发达的地方,也有14 7%的人对机构改革感到茫然和失落,内地这种情况可能会更普遍。尽管机关工作人员工资不算太高,但福利待遇比较优厚,生活比较舒服安定,社会地位较高,一下子从“官”降到“民”的地位,吃惯了“皇粮”,一下子要断粮,自找出路,其失落感便不可避免。此外,他们还存在着角色转换的障碍。调查显示:绝大多数公务员不愿意离开自己熟悉的工作环境,如有可能,还是愿意呆在政府机关工作。同时,政府机关有着自身相对独立的利益,还会染上彼得原理和帕金森定律中所揭示的自身难以克服的“官场病”。正如美国学者斯蒂格里茨所揭露的:“官僚们以追求机构最大化为最大追求目标”,“官僚会象一个厂商扩大自己的生产规模一样改善自己所在机构的活动条件”。由于政府机关天然的自我扩张、追求自我利益的冲动,使机构改革的内在动力不足。

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(二)当前经济环境的压力

近年来,虽然我国经济上保持高增长、低通胀的态势,但几年中城镇失业率达到3 1%,过高的失业率对经济发展和社会稳定产生严重影响,1998年下岗职工累计数接近2000万人。虽然现在无法确定还有多大空间可用来进行国企的改组和所有制改革,但市场竞争的压力将使国有企业排挤出大批富余人员。由于我国经济增长本身无法提供足够的就业机会,特别是第三产业的容量不大,因此失业率将会进一步升高。再加上社会保障制度不完善,覆盖面过于狭小,无法对失业者提供长期的生活来源。在这种情况下,如果政府机关的人员分流太多,对劳动就业来说,无疑是雪上加霜。特别是内地有些地方,经济本来欠发达,就业的空间狭窄,从机关中分流出来的工作人员,要实现再就业相当困难。如果把握不当,就会影响社会的稳定。在经济体制改革方面,投融资体制、流通体制、外贸体制、财税体制的改革潜藏着各种难以预料的复杂情况,旧体制的衰落、消亡,新体制的诞生、成长,需要经过一系列阵痛和多次反复。现代企业制度的改革与市场的发育完善也受到多种因素的制约。这就决定着机构改革、政府职能转变有一个逐渐转轨的过程,受到经济体制改革进程和经济发展的制约,也决定人员分流的数目不能过高。

(三)社会自治力发展的制约

机构改革必须抓住转变政府职能这个关键,这已成为一种共识,但前三次机构改革并没有因转变职能这一思路而走出周期循环的怪圈。一个重要原因是转变职能受环境因素制约,即政府在“让渡”管理权限和职能过程中,不能不受到社会接纳能力的制约。政府放权和退却的程度以社会质量的高低为限度,否则,政府收权的呼声会再度高涨。所谓社会质量,是指社会自身的各种因素进行自我组织、自行运作、自我发展和自我管理的水平和能力。其中市场质量是社会质量的一个重要指标。改革开放以来,我国的市场质量和社会质量虽有大幅度提升,但远未达到这样的水平:政府可以放手让市场和社会来管理自身的事务。这时,政府一厢情愿地把一些政府职能让渡出去,便会造成政府不再管而社会无能为力的局面,产生“管理真空”,进而诱发社会经济领域内大量的失范、无序。当各种混乱、矛盾积累到一定程度,特别是危及社会安定时,政府就不得不出面加强管理,结果导致

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