中国志愿者服务发展现状(2)

作者协会在这方面发挥了巨大的作用。

中国国家环境保护总局最近提出，各类志愿人员参与环境保护对于提高全民族环境保护意识具有重要意义，应当给予提倡和支持，对于学校和群众性的环境保护活动应当给予支持和保护。

1999年初国家税务总局出台规定，下岗职工从事社区服务可以享受税收优惠。根据这个规定，下岗职工从事家庭清洁卫生服务、初级卫生保健服务、婴幼儿看护和教育服务、残疾儿童教育训练和寄托服务、养老服务、病人看护和幼儿、学生接送、避孕节育咨询、优生优育优教咨询，可以在营业税，个人所得税、城市维护建设税和教育费附加等方面享受税收优惠（《中国社会报》，1999年4月10日）。

2001年3月，财政部、国家税务总局下发《财政部、国家税务总局关于完善城镇社会保障体系试点中有关所得税政策问题的通知》（财税[2001]9号），对公益、救济捐助税前扣除问题作了规定：“对企业、事业单位、社会哮体和个人向慈善机构、基金会等非营利机构的公益、救济性捐助，准予在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除。慈善机构、基金会等非营利机构，是指依照国务院《社会团体登记管理条例》及《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定设立的公益性、非营利性组织。”这一规定对于鼓励社会各界对非营利机构进行捐助，完善城镇社会保障体系将产生积极作用。（中国青年志愿者情况交流总第45期）

各社会团体的政策

北京、上海、南京、张家港、漳州等地的青年志愿者依托志愿服务站和服务基地（成人预备期服务基地）开展富有地方特色的志愿服务，为政府分忧，为群众解难。青年志愿者行动已被纳入当地精神文明建设“九五”规划，纳入到创建文明小区、文明村镇、文明城市等党政工作目标管理中，形成了各级党的地方组织和共青团组织齐抓共管的良好氛围。

1997年7月，中共中央精神文明建设委员会部署开展“讲文明树新风”活动的工作，各地的青年志愿者迅速行动起来，成为最先参与的群体之一。

领导人的支持

领导人的支持虽然不是政策和法规，但是在中国，领导人对于某项群众性活动的倡导——号召、题词等，具有非常大的感召力和号召力。历史上，学习雷锋运动，就是得力于毛泽东的“向雷锋同志学习”的题词。

青年志愿者行动开展以来，得到了中国国家领导人的高度重视和关怀。1996年7月26日，江泽民在唐山考察工作时，深刻阐明了青年志愿者行动的意义和宗旨，指出这项活动体现了中国社会制度的优越性和中华民族的传统美德，他表示对青年志愿者行动寄于厚望。1997年底与2000初，江泽民欣然为青年志愿者行动亲笔题名“中国青年志愿者”和对青年志愿者行动做出重要批示。李鹏、朱镕基、胡锦涛、尉健行、李岚清、丁关根、李铁映、钱其琛、乔石、荣毅仁等党和国家的领导人都曾参加过青年志愿者活动。各地的党政领导对这项活动也给予了热情支持。

世界上已有美国、韩国、波兰、巴西、阿根廷等十几个国家制定了专门的志愿服务法律。发达国家通过法律手段推进志愿者服务的发展，将志愿者服务纳入法制化、规范化、制度化的管理轨道，促进了志愿服务的发展。

精神文明建设委员会领导与推动

志愿事业与社会文明、人文精神的传播有密切的关系，在社会主义精神文明建设中具有越来越重要的作用。所以，部分地区采取依托精神文明建设委员会（以下简称“文明委”）领导与推动的方式，也取得非常好的效果。上海市精神文明建设委员会领导下建立“上海市志愿者协会”，吸收全市各种青年、妇女、社区、慈善、红十字会、企业的志愿社团加入，成为富有影响力的、最大的志愿组织。在文明委的领导下，志愿者协会主要从事规划、统筹、指导、推动的工作，而不是独自开展服务活动。因为，他们认识到只有动员和组织更多的团体参与志愿事业，才能够形成普遍的发展状态，有利于满足各种层次的群众需求。所以，在文明委及志愿者协会的推动下，上海市的志愿组织蓬勃发展，种类多样、功能各异、服务丰富、效果明显，受到广大群众的好评。广东省江门市等也是依托精神文明建设委员会的领导，建立义务工作者联合会，组织社会各界的志愿者力量，开展丰富多彩的服务活动。由于各地区精神文明建设委员会是党政领导担任主要负责人，各相关部门领导作为成员，具有较大的社会影响力，有利于推动志愿事业的兴旺。“由民政范畴到社会发展范畴的转变，反映了上海志愿者事业不断推进和深化的历程，在更高层次上反映出志愿者事业的本质属性。[9]”但是，由于精神文明建设委员会侧重于社会文明的推动，注重宣传活动与精神培育，在多元化的社会服务体系建设方面仍然不足。

志愿者协会统筹与推动

一些省市在没有进行较大的管理体制改革的情况下，将原来局限于青年志愿服务的组织进行变更，更名为“志愿者协会”。如广东省深圳市早在20世纪90年代初就将“青少年义务社会工作者联合会”更名为“义务工作者联合会”；山东省、黑龙江省等将“青年志愿者协会”更名为“志愿者协会”。广东省广州市的番禺区，佛山市的南海区和顺德区也更名为“义务工作者联合会”，接受党和国家政府的委托，统筹全社会的志愿服务。从形式上看，由于去掉“青年”二字，可以涵盖各阶层人士，就具有动员一切社会力量的能力。特别是深圳市的义务工作轰轰烈烈、广泛轰动，对全国都产生较大影响力。但是，因为没有正式建立社会化的机制，仍然由共青团主管，就依然造成社会各界的一些误解。如深圳市人大审议通过的《深圳市义工服务条例》规定“义工服务活动接受共青团组织和其他有关部门的指导和监督”，就容易让人们将“全社会的”志愿服务看成为“共青团的”志愿服务。首先，自觉自主参与志愿服务的人群中，青少年仍然占大多数，其他年龄人员特别是高素质人群缺乏。其次，政府各部门将参与志愿服务看成是支持团委的工作，而没有看到是全社会各部门的责任。再次，仍然存在以活动形式代替长期服务的问题。因为，志愿者协会为了造成社会影响，就需要尽量开展具有声势的活动，投入大量人力物力，却缺乏持久发展机制。

青年志愿者协会统筹和推动

许多省市没有建立新的体系，也没有更名，就委托青年志愿者协会推动全社会的志愿服务。没有更名为“志愿者协会”的原因复杂：一是部分省市的领导没有充分认识志愿事业的价值，仍然认为仅仅是青少年实践教育的一种形式。二是部分地区的民政部门存在小团体利益，希望单独成立民政系统的志愿社团，从而不支持更名。三是一些团干部视野狭隘，认为一旦更名就失去共青团管理的权力，不积极争取。不管那种原因，大多数以青年志愿者协会统筹全社会志愿服务活动的地区，都存在“狭隘化、形式化”的问题。狭隘化是指局限于青年开展活动，无法吸收富有经验、富有时间的老年人；形式化是满足搞活动、造声势，不注重持久效益。但是，有些地区也积极进行改革，取得良好收效。广东省佛山市、中山市

采取“青年志愿者协会（义工联）”的方式，通过加挂义务工作者联合会的牌子，吸收全社会的力量壮大志愿组织。“成立志愿组织必须遵守《社会团体登记管理条例》，向民政部门申请注册，或向市青年志愿者协会（市义务工作者联合会）申请成为会员。” [10]这样，通过市、镇（街）、村（社区）建立志愿组织网络，青少年、中年、老年不同年龄人士加入，繁荣志愿服务、促进社会进步。当然，这种青年志愿者协会加挂“义工联”牌子的方式仅仅是过渡措施，最终还要建立社会志愿服务体系。

义工联与青年志愿者协会分别统筹与推动

由于共青团和民政部门都是最早推动志愿事业发展的机构，在沟通协调好的地区，两者就密切合作、共同发展“崇高的事业”（杭州、中山）；在缺乏沟通协调的地区，就出现各自为政、互相干扰（广州等）。最典型是广州市，早期成立了青年志愿者协会，但是需要更名为“志愿者协会”的时候，未能获得民政局的同意。同时，民政局成立“义务工作者联合会”，希望统筹全社会的志愿力量。但是由于行政色彩、体制制约、观念滞后等原因，实际上未能很好发挥统筹协调作用。结果，广州市出现义工联与青年志愿者协会竞争资源、形象重叠、活动交叉的情况。其实，外国存在大量分散的社会团体、志愿团体，互相竞争是非常正常的事情。但是，中国的社团登记制度要求一个地区只能有一个权威社团，中国的社团又特别追求权力和影响，所以不是合理自由的竞争，而是竞相争夺领导的重视和社会的投入。结果，基层志愿团队、广大志愿者感到困惑，受到纷扰，不知如何应对复杂竞争的压力。我们看到，外国合理合法的社团自由竞争，在中国特定社会条件下，变成了资源争夺与利益争夺，没有产生良好的效果。所以，我们认为，义工联与青年志愿者协会分立的方式造成内耗严重，损害志愿服务的社会形象，不适合中国国情。

目前的一些弊端

（一）志愿者队伍构成相对单一，流失率高

虽然2008年全国志愿者的人数已近亿人，但多以青年和在校大学生为主，经常性的参加志愿者活动的人非常少，同在美国，志愿者占总人数的比例为30％至40％，其中已经工作的成年人和退休的老年人占相当大比例，许多志愿者终身从事志愿服务，且志愿服务的科技含量高。相比之下，在英国据估计每月从事一次志愿者服务的志愿者约占人口总数的29%。 除此之外，志愿者高流失率在一定程度上影响了志愿者服务的可持续性，虽然目前没有全国统一的数据，但河南省共青团在2009年国际志愿者日上发布的统计数字可说明部分问题：河南省75%的志愿者从事志愿服务时间不够一半，一些地区的志愿者流失率高达40%。 据媒体及各种地区志愿者的资料显示，我国大部分志愿者组织都面临着这样的困惑。

（二）志愿者管理机制不健全

目前我国部分志愿者组织尤其官方志愿者组织出现了盲目追求规模，追求活动而不是服务等问题，一些官方组织组织只对志愿者进行注册登记，而随之相关的服务并没有跟上，青年志愿者协会有几千万志愿者，但是多数是大学生，流失快，而且相当高比例的人没有提供过志愿服务，与此同时，登记资料做的比较到位，但是后期管理包括服务时间记录、服务质量督导等工作很不到位甚至很多都没有做。

据了解，目前在中国，仅12355北京市青少年服务台2009年年底在全国首次推出志愿者信誉考评体系，志愿者在志愿服务过程中如果有迟到、早退等行为，其信誉考评则要扣分，

信誉考核不合格的志愿者今后也将不能参与重大活动，希望以此减少和解决志愿者迟到、无理由脱岗造成的管理困难、影响机构本身信誉等问题，这也从中凸显了中国志愿者现在大多处于服务热情高，理性少的状态，对志愿者本身没有一个清晰的认识。

而在英国，上千家的志愿者服务中心（Volunteering Centre）建立了一套完善的运转体制，专门对志愿者、机构、项目进行匹配，推广最佳实践，培训志愿者和志愿机构，并了解当地的需求，开发志愿者的岗位和机会，从选拔、培训、分派工作等一系列环节提供了科学、规范的管理和发展，英国海外志愿者服务中心（VSO）在对志愿者的选拔中就非常注重对志愿者的硬件（时间、家庭、知识机构等）和软素质（兴趣、理念、热情等）做出综合的考察，有效的避免了在实际服务的过程中因为对志愿者工作的了解及能力等问题影响工作等。

（三）志愿者服务以活动为导向，项目缺少创新性

目前中国的志愿者服务多为以活动为导向的，如2008年北京奥运会，2010年世博会等都掀起来了志愿者服务的热潮，其他各种纪念日、热点活动服务过热，如学雷锋日、重阳节组织去养老院，一些媒体报道部分养老院甚至出现老人一天被洗了好几次澡的情况，另外一个方面，常规性、日常性的志愿者服务欠缺，政府背景的志愿团体习惯从国家政策导向的角度来设立志愿者项目，如2009年大学生就业出现困难，中国青年志愿者协会就启动了就业志愿服务等类似的项目；这些志愿团体上层的一个创新就牵动所有志愿小组、志愿人员围绕运转，束缚了小型志愿团队的创新活力。

另一方面，民间背景志愿团队，对于外国引进的新方式“一哄而起”，互相模仿；最后走向极端、走向反面，“一哄而散”。如近年来推崇“参与式”，到处讲“参与管理”、“参与式服务”、“参与式活动”，而没有深入考虑东方文化影响下的中国人接受特殊性。因此，普遍推广参与式管理与教育，又成为新的模式化、机械化。

（四）缺乏全国性的法律保障

虽然目前全国已有多个省、市（地区）制定了地方性的志愿者法规和条例，但还没有全国性的法律法规对志愿者服务的社会定位、服务内容、经费保障和志愿者的自身权益保障、法律地位等进行统一规范；在志愿者从事志愿服务的过程中出现了一些不尽如人意的地方：有些活动的组织者把志愿者当作是免费的劳动力，甚至让他们加班加点地工作；而志愿者在公益活动中一旦发生意外，却面临难以依法维权的尴尬局面；此外，由于缺乏政策支持，志愿服务活动还存在着经费难以保障等问题。这些都极大的阻碍了我国志愿者服务事业的发展。

（五）到目前为止，中国政府还没有就如何开展和完善志愿者工作建立一套完善的法规，目前，共青团中央正配合全国人大内司委积极推动志愿服务全国性立法，志愿者管理方面条例已有《中国注册志愿者管理办法》、《志愿者注册登记制》、《志愿服务时间储蓄制度》等，这些条例或规定在一定程度维护了志愿者的权益，促进了志愿者的规范化管理，但总的来说，志愿者激励措施等仍显不足，亟需进一步完善和提高。

虽然没有全国性的法律法规，但是部分省市地区根据志愿者发展的需求和实际情况制定了相关的法规，据统计，截止到2009年12月30日为止，广东、山东、福建、河南、黑龙江、吉林、宁夏、湖北、江苏、北京、浙江、天津、江西、新疆、海南、上海、四川等17个省(区、市)和宁波、杭州、成都、深圳、南京、济南、青岛等7个副省级城市以及抚顺、银川、淄博3个市相继颁布实施了志愿服务地方性法规。这些地方性的志愿者条例明确了志愿者的相关的权利和义务，并为志愿者提供了人身、法律等多个方面的保障，有效的促进了地方的志愿者活动发展。

针对上面几个问题，做出如下建议： 1、提高社会公众对对志愿者的认知度

通过一些志愿者服务教育项目，应当着力提高社会公众对志愿者的理性认知度，纠正一些社会大众对志愿者就是免费劳动力等错误看法，为志愿者服务的发展营造良好的氛围。 2、 加强对志愿者的管理

对志愿者服务组织来说，应当加强对志愿者的科学有效的管理,首先体现在志愿者组织应在组织人力、物力等资源允许的情况下，建立一套完善的志愿者筛选、培训、激励等制度，尽量减少志愿者的流失率，维护稳定的志愿者队伍。

3、提高对志愿者的包容性，加强对志愿者岗位的开发

志愿者本身就意味着任何一个人有权利参与志愿服务中，并相信每一个人都可以给社区带来贡献，这就是许多英国志愿者组织价值观之一，并依此价值观为刑满释放人员、残疾人、艾滋病毒感染者、心理疾病患者设计了的志愿服务项目，这些项目的一个重要目标就是为这些弱势群体创造融入社会的机会，有证据表明，如果他们被疏远，社会将会付出更大的代价，与此同时，这种包容性也增加了对志愿者岗位的开发，既有利于改变目前中国志愿者主体较为单一的情况，也有利于增加社会对志愿者活动的参与度。

4、尽快推进全国性志愿者服务的立法

社会各界应尽快推进全国志愿者相关的立法工作，为志愿者服务事业发展提供一个良好的环境。

5、倡导和发展民间组织与政府的独立、平等和相互尊重关系

中国的志愿组织（特别是民间组织）现在不得不仍然面对注册难、筹资难、开展志愿活动难和公信力与专业能力不足等重重挑战，没能创造应有的价值。纵然有越来越多的人投身于志愿服务，而志愿组织却难以得到政府和社会的认可和理解，难以获得足够的支持和机会。在民间组织就业仍然不是青年人的首先职业，因为得不到尊重。为了推动民间组织和中国志愿者行业的发展，建议政府与民间组织建立对话和沟通机制，定期就中国志愿服务产业发展进行磋商与研讨，将志愿服务和民间组织发展纳入到社会发展规划与财政预算之中。

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