我国乡（镇）行政管理的特点、现状与改革研究(2)

科技、机电、水土，还有信访、民调、民兵训练，这些工作无所不包且事无巨细。乡镇政府的工作任务不仅多而且杂、做起来也比较费时，但乡镇政府工作人员由于受编制的限制，没有中高级行政部门那么多的专门的业务部门和机构，所以一个乡镇工作人员往往要分担多项工作。

乡镇政府责大权小。乡镇行政的工作事物杂、多、细，原则性、政策性很强，担负着落实上级政策、指令的重任，是国家行政管理的基础，是国家政权的重要基石，可是乡镇政府的权力却是非常小的，许多事情乡镇政府都要先向上级请示汇报，并不能擅自作主。我国不仅有高层行政管理（国务院及其各职能部门）和中层行政管理（各省、自治区、直辖市政府），最为基层的乡镇政府不仅对上要直接服从市、县的领导，来维护本乡镇的稳定并促进本乡镇的发展，对下要承担起给农民提供公共服务和公共产品的任务。 二、我国乡镇行政管理的现状

我国历史上出现过四种新型的乡镇管理模式，“清末至民国时期推行所谓的‘乡镇自治’、中国共产党创建‘议行合一’的乡镇基层政权、‘政社合一’的人民公社体制和‘乡政村治’的二元治理体制模式”[1]。目前，“我国乡镇政府实行‘条块结合’的管理体制，县、市下派部门(‘条条’)与乡镇政府(‘块块’)共同治理乡村，形成了‘六大班子、七站八所’的管理体系” [2]。然而，随着改革开放全方位、多层次、宽领域的推进，乡镇行政管理体制不断暴露出诸多问题，且在很多方面阻碍了党的方针政策正确而及时地贯彻执行，并制约了当

地社会和经济的发展。

（一）乡镇行政管理的机构职能

我国的一些乡镇经常把党务办和政府办合并起来，统称为党政办。主要管理党务、政务、贸易、财政及税收等，不仅经常造成党政职能的混乱，而且行政职能也不健全、不免会出现管理的空白区。 首先，乡镇职能的泛化。乡镇合并以来，乡镇政府管理的事情是越来越多，管理的幅度也越来越宽。乡镇政府不仅政治、经济、文化及社会全包，而且负责各种费和税、招商引资、计划生育、社会治安等，导致乡镇职能的泛化。其次，乡镇职能的错位。乡镇机构的设置存在着重叠、不全两种不合理的现象。这就必然导致职能错位和责任分工的不合理，即乡镇职能的错位、越位或不到位，甚至产生违法行政行为。另外，由于一些乡镇领导干部素质有限，而乡镇政府面对行政事务又非常的繁杂，经常容易出现履职错位或缺位现象。最后，乡镇职能的弱化。由于乡镇的责大权小，而上级有时会通过行政命令和资源配置权等手段，把一些本不属于乡镇政府的工作下放给乡镇，使乡镇疲于应对，弱化了乡镇政府应有的社会管理和公共服务的职能。 （二）乡镇行政管理的财政状况

现阶段，我国乡镇行政的财政状况普遍状况是入不敷出。

由于大部分乡镇的地理位置比较偏僻、交通不便、科技落后等不利因素，所以大多数乡镇工业经济基础薄弱，都不得不以农业为主，从而导致了乡镇财政的税收税源也就非常有限。国家运用分税制的财政手段，上级政府往往从自身角度出发，将自身承担的公共服务职能部分

或全部转移到乡镇，又抽取了乡镇为数不多税收的大部分，致使乡镇政府的财政来源和积累都更为有限。与此同时，乡镇财政各项政治经济任务的开支与其所管理的职能范围是成正比；随着乡镇职能的泛化，乡镇财政的支出越来越多，这就导致财政支出远远高于财政收入。

乡镇财政资金不能保证足额到位，就不能满足乡镇政府各项工作正常运转的需要。由于大多数乡镇的财政入不敷出，担负不起保运转促发展的重任，基础设施建设、公益事业、公共服务根本无钱落实。 （三）乡镇行政管理的能力水平

乡镇政府的任务重、工作量大而杂、涉及范围比较广，专门职能机构少与乡镇干部人员少，这就要求公务人员不仅要熟悉本部门的工作、还得了解适应并干好其他部门的工作，往往一身兼几职。这对公务人员的要求是比较高的，而大多数乡镇干部和公务人员的文化素质参差不齐，文化知识水平普遍偏低，甚至有些人难以胜任工作；有些还得身兼数职，势必会影响乡镇行政管理工作的质量和效率，导致乡镇行政管理的能力水平也打了折扣。

一般的乡镇行政机构缺少监督系统，没有相应的监督制度，乡镇行政管理的力度和有效性也就难以引起乡镇政府的重视，也会影响到乡镇行政管理的能力和水平。行政监督是减少政府行政失误、确保政府管理畅达、高效运行的必要环节，乡镇政府也不例外。但目前我国大多数的乡镇政权建设中，是缺少有效的行政监督系统的。乡镇基层政府，既缺少国家自上而下设置的监察机构，也缺乏自下而上的群众监督机

制。

乡镇行政管理人员的本身素质不是很高，担当的责任又很繁重，同时也缺乏相应的监察机构的监督，导致我乡镇行政管理的能力水平普遍偏低。

三、我国乡镇行政管理的改革

以上所述由于种种原因乡镇积累了越来也多的问题，正在慢慢的积累的由量变到质变的阶段，处理不好就会产生大的问题。而且从经济、社会系统的自然演进来看，作为基层组织，乡镇改革已经是时候了。因为无论从发展的视角来观察，还是以改革的眼光来分析，乡镇这个基层组织已经表现出明显的诸多不适应。乡镇的改革上下已经形成了一致的意见，都认为是到非改不可的时候了。但怎么改，却成了一个放在我们面前更大的问题。

目前通常的改革措施有：现阶段乡镇不是七大站，八大所的机构过多吗？那我们就减少一点，把没有用或用处少的机构撤消或者合并，把小乡镇并大乡镇几套相同的机构并成一套机构，这样机构就明显少了 ；乡镇现阶段不是行政事业人员过多，人头费用过，财政紧张吗？那我们就进行人员分流：不是国家正式干部的，临聘人员一律清除。行政事业工作人员快到退休年龄的出台优惠的政策鼓励其提前退休。一些人分减到其他企事业单位去。这么做看是对改革尽心尽力，动了大力气来改革乡镇。但实际效果不大，很多时候成了相反的效果。为什么会出现这种情况呢？ 很多的专家学者或者官员只是从改革的本身来看改革，求急、求近、求快，行进改革。有两种声音最能成为

成为这种改革意见的代表。

我国乡镇行政管理体制虽几经撤并乡镇、改革机构，但未有实质性的变化，还存在着一定的问题，亟待改革。我国乡镇政府体制改革的基本方向和总体目标是，“不断加强和改进党对农村工作的领导方式，不断完善‘村民自治’制度，加快建设适应社会主义市场经济体制和中国国情的法制型、民主型、服务型的乡镇基层政府，进一步提高社会管理与公共服务水平”[3]。 “我们的乡镇行政管理体制改革应是体制内改革，而不应是一种体制代替另一种体制的改革”[4]，所以我们的努力方向应该是乡镇行政管理内部系统化的体制创新，要稳重求进、因地制宜及有法制性的改革。

（一）正确定位乡镇政府的职能，科学设置行政管理的机构 乡镇行政管理改革的关键在于正确定位乡镇政府的职能，科学设置行政管理的机构。乡镇政府的主要职能是为农民服务的，要解决好农村的诸多问题、要使农村脱离贫困、要做农村经济发展的引导员、服务员和组织者。为了保证政府职能的行使、为了实现乡镇政府的高效管理，就要使乡镇职能机构之间及其内部人员之间的职责分明、权责统一。所以，要建立和完善乡镇政府的管理职能机构，从而保证乡镇行政管理的高效运行。

随着市场经济的发展、社会的进步，乡镇的外部机构“七站八所”的存在及运行方式日益丧失其合理性，必须对乡镇这些机构进行调整，将现有的各类事业“站、所”合并成综合性的“农业服务中心”、“文化服务中心”等。乡镇政府内部机构也需要进行优化设置。“乡镇政

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