农地非农化过程中的灰色土地市场小产权房案例分析(2)

三．案例介绍

广义的灰色土地市场是相对于公开土地市场而言的, 主要指不具有可转让性的残缺土地产权的交易活动。进入灰色土地市场的主要是城乡结合部的集体非农用地和城市划拨土地, 大致包括以下几类交易行为。(1) 集体土地所有权转让给其他经济组织和个人; (2) 集体土地使用权的流转; (3) 划拨土地使用权的流转(高波,1993)。由于现有社保体系对于农村覆盖尚不到位，农民的生活难以得到有效保障，因此绝卖土地（转让土地所有权）的农民很少

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（盛洪，2007），所以本文所指的灰色土地市场仅指集体土地使用权的转让给土地需求者。

“小产权房”则是土地需求方以获取的灰色土地开发建设出的商品房，或者是一些集体经济组织在集体所有的土地上集中建设的住宅，除了用来安置本集体经济组织成员外，还以较低的价格向经济组织成员外的城市居民销售的商品房。所谓的“小产权房”并不是一个法律概念，而是一种俗称。从更一般的意义上来说，传统意义上的小产权房泛指产权不全或产权受限的住房。包括经济适用房、集资与合作建房，以及廉租房等。目前热议中的小产权房，一般特指“乡产权房”，也就是在农民集体所有的土地上建设的房屋，未经规划、未缴纳土地出让金等费用，向集体组织之外的居民销售。

据《中国经济周刊》15报道，在北京房价高居不下的情况下，集中在通州、顺义、怀柔、密云等远郊区的“小产权房”却红火起来，这些房价都在每平方米2500元至4000元之间，非常便宜。这里所说的“小产权房”是与“大产权房”相对应的。这类住房是建在集体土地上的，卖房的不是开发商而是村委会。

据《华商报》报道，西安境内的西苑、进丰小区、沣景园、沣源小区——这些城中村改造房小区规模都比较大，总建筑面积在10 万平方米以上。笔者在走访的过程中，“南姜美景”一位售楼的刘小姐告诉笔者，他们就是将原来的旧村改造，本村村民的居住条件满足后，将多余部分进行销售，是一举两得的事情。至于房产证，售楼小姐称可在交房后的3年～5年内办下来。据报道，按目前的规模来看，这些“小产权房”已经占到房地产年开发量的20%左右。尤其是去年至今年，房价的不断上涨，把不少购房者挤进了购买这种“小产权房”的行列。据了解，这种“小产权房”多分布在白家口、方新村、沪灞河附近的一些城中村内，房价多在每平方米1000 元～2000 元，仅为目前商品房价格的30%～50%。价格低廉是“小产权房”热卖的主要原因，很多同地段的“小产权房”甚至比经济适用房还要便宜很多。 1314

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高波：灰色土地市场的理论探析[J]，管理世界，1993，（1） 土地产权与交易的变革空间[N]，21世纪经济报道，2007-10-29 15

“小产权房”热销京城[N]，中国经济周刊，2007-6-11 16

西安城中村改造房为啥卖得火[N]，华商报，2007-6-27

虽然“小产权房”受到购房者的青睐，但是却面临着不小的政策压力。2007年6 月中旬，建设部提示城市居民，“不要购买在集体土地上建设的房屋。非集体经济组织成员购买此类房屋，将无法办理房屋产权登记，合法权益难以得到保护。有些项目允诺办理的‘乡产权’、‘小产权’，均不符合法律规定，不受法律保护，即不能办理土地使用证、房产证、契税证等合法手续。” 182007年6月15日，西安市城管执法局、公安、规划、国土多个部门，出动500名执法人员，将位于未央区草滩街道办社家堡村的小产权房项目“学府新苑”4043平方米（拟建面积16172平方米）的两栋楼房强制拆除。“小产权房”面临政策困境的考验。

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四．灰色土地市场及“小产权房”的形成机制

作为“小产权房”的载体，灰色土地市场的产生是现有制度供求失衡的结果, 这种失衡源于现有制度结构中其他某种制度安排的变迁, 主要是土地在传统计划体制下长期被忽视的商品价值在目前的市场经济下重新得到了确认（王玉堂，1999）。这种对土地商品属性再确认的制度变迁为计划体制下廉价获得的土地产权带来了潜在的获利机会, 从而打破了传统体制下的土地制度(土地产权固化) 的均衡状态。这种潜在获利机会体现为残缺土地产权的历史供给价格和当前市场价格的差异,集体土地产权是宪法直接界定的,不需支付获取成本,因而供给价格为零;城镇国有土地使用权的获得有两种方式, 一是早期无偿划拨或缴纳一定的征地拆迁安置等费用并每年缴纳一定的使用税,二是采用协议，招标或拍卖的方式,支付相应的土地使用权出让金。前一种方式并不能体现土地真实价格,因而划拨土地使用权的供给价格是很低的。后者才能体现出土地的真实价格。而随着城市的扩张、城市功能增强以及城市土地供给的短缺,城市及市郊土地不断升值,因而集体和划拨土地产权的供给价格和市场价格之间的差距不断扩大,使这些土地产权的所有者或占有者客观上存在进入市场获利的动机, 同时国家也有分享潜在收益的要求。因而,从制度需求的角度来看,潜在的获利动机必然产生诱致性的制度变迁的需求, 产生创新压力, 他们迫切需要对于土地市场的有效的制度安排, 完成潜在收益的内部化和分割。从制度的供给来看, 国家以其强制性成为制度供给的合法主体。对于我国目前城市和市郊大量的集体和划拨土地, 国家以法律的形式规定其不能直接进入市场流转, 必须通过一定方式进行产权转化(征用、出让) 后才能进入市场,这对于传统体制下的禁止土地产权交易是一种供给的创新, 但目前这种产权转化的交易成 1718

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愤怒:小产权房何时解禁[N]，《新财经》，2007-09 西安叫停“小产权房”[N]，华商报，2007-7-2 19

王玉堂：灰色土地市场的博弈分析：成因、对策与创新障碍[J]，管理世界，1999，（2）

本过高导致激励不足, 因而制度变迁的供给仍是滞后的, 不能满足变迁的需求, 造成了土地市场的制度非均衡。任何制度安排都是供求双方相互作用的均衡结果,因而,灰色土地市场的产生是在国家的强制性制度供给滞后情况下, 残缺土地产权所有者在潜在收益动机激励下以超法律的形式平抑制度供求缺口而形成的一种诱致性制度变迁。灰市交易的存在有一定的合理性, 缓解了城市土地的供求矛盾,促进了存量土地的流动,提高了土地资源的配置效率。但是, 它扰乱了正常的市场秩序,导致产权关系的混乱,造成国家收益的流失。因而, 国家仍应存在以制度创新获取最大收益的动力,灰市交易只是一种不稳定的制度均衡,并没有能改变制度供给滞后的状况、弥补制度供求的矛盾。但是, 国家的制度创新并不等于盲目地取消灰色市场, 取消只是一种治标不治本的做法,灰市交易源于制度失衡,以国家的强制性制度变迁规范和发展公开的土地市场, 弥补现有的制度供求缺口,使制度结构重新达到均衡,这才是治理灰色市场的根本途径。

在这种情况下，就导致我国土地的供给和需求市场由于灰色土地的入市而变得复杂化。这里本章从一般性的市场均衡入手，对在当前征地制度下，土地市场的均衡作简要的分析。

一、禁止农地征用土地市场的均衡

如果在某一个特定时期，国家为了环境的好转、粮食安全、可持续发展等目标的实现，而实行严格的农地保护政策，禁止农地征用和农地非法入市，并且政策效果明显。这样，土地市场的增量供给SZ=0，土地存量供给假设是SS，也基本固定，为现有的城镇国有土地总量，即SS=SG。这样，土地一级市场的总供给S=SS+SZ也为固定，土地的供给曲线为一条无弹性的、垂直于横坐标的直线。此时，土地供给弹性为0。也就是说，无论土地市场价格如何变动，这是土地的供应量都保持不变。在实际经济中，由于人口的不断增长、经济的快速发展和城市化的进程加快等原因，土地需求量会随着时间的推移而不断上升。在没有土地征用和非法农地进入土地市场的情况下，土地价格上涨的程度就更加剧烈。如图所示，随着土地需求曲线从D移动到D1，则价格立即由PG上升到P1。

相反，如果人口下降，城市化完成或经济增长放缓则会是的对土地的需求减少，土地需求曲线即向左下方移动。因此，在没有土地征用和农地非法入式的情况下，土地市场的均衡取决于土地的需求。土地需求上升，土地均衡价格随之上升，反之则反是。

二、农地征用条件下土地市场的均衡

如果政府在实行一段时间严格的农地保护制度以后，农地的数量和质量完全可以满足未来相当长时间内粮食安全和环保目标的要求，政府就可以将那些多余的上地用来进行非农化的开发，以便促进非农经济的快速增长。这样就需要国家对农地进行部分的征用，以满足城市非农经济发展对土地的需要。政府在充分利用城市国有土地的同时（SG），还要适当征用一定的农村集体所有土地，即先将农村集体所有土地征为国有，然后以增量土地（SZ）的形式投放到市场，以增加土地市场的供应量，满足市场对土地的需求。这时，土地供应主要由两部分组成，现有城镇国有土地（存量土地SG），农地的流转量，它构成增量土地SZ。这两种类型的土地对价格反应是不一样的，国有存量土地（SG）的供给无弹性，无论价格如何变化，其供应量都是不变的。而从农民集体征用过来转变成国有土地的那一部分的增量土地（SZ）对价格的反应较为敏感，土地的供给弹性较大。在没有国家政策管制的条件下，随着土地价格的上升，农地转化为城市用地的规模也会随之增加。相反，随着土地价格的下降而规模下降。在我国，城市增量土地的最主要来源就是来自于农地被征用。尽管目前我国农地征用转换为城市用地是一种非市场化行为，农地的征用价格成本要比土地转换为城市土地后的市场价格低得多，但是一旦农地的所有权发生了变更，成为城镇国有土地，并进入一级土地市场，其供给者国家愿意接受的价格显然不会低于一级土地市场的价格，更不会低于农地

城市流转的成本，其动作方式只会从原先非市场性动作转变为主要依靠市场法则来进行20（周其仁，2002）。其实，现实中的情况就是“低价征用”、“高价出让”。在我国，地价由于各种原因上涨的速度比较快，所以在利益的驱动下，各级政府都有内在的动力想方设法去征用更多的农民土地。增量土地的供给曲线为一条向右上方倾斜的曲线（QL(P)）。土地市场的供给函数为:

S=SG 当P≤PG S=SG+Q L(P) 当P > PG

在图a中，国有土地是存量土地的概念，市场价格的变动对其总量而言并没有太大的影响，因为国有土地在一定时期的供应数量是固定的，无法由于价格的上升而出现供应量增加.图b反映的是国家将农民的土地征用后变成国有土地，并随着出让价格的上升，征用农地的规模也会相应增加，从而增加了这种类型的土地供应。图c是两种情况的结合，在价格不同的区间对应不同的土地供应情况。

随着经济的发展、人口的增加和城市化的发展，将会导致市场上土地需求增长，需求曲线会从原来经济发展缓慢、人口增长较慢和城市化发展较慢时的D变为D1，见图。土地一级市场上的供求两种力量达成的市场均衡是使一级市场的均衡价格上升PL，但上升的幅度比在没有农地征用的情况下上升得慢。在没有农地征用，只有城市国有土地的情况下，如果需求上升到D1，则价格变化为P1，而在土地征用的条件下价格变化为PL，所以从变化的规模来看，PLPG

周其仁：农地产权与征地制度——中国城市化面临的重大选择[J]，经济学季刊，2004（10）

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