公共政策学笔记(2)

政策在实施过程中会产生“振动效应”。随着时间的推移和客观条件的改变，人们的主观认识也会产生这样那样的变化。因而，没有一劳永逸的政策。

? 一、公共政策主客体利益的平衡

? 公共政策的实质是对社会价值的分配,政策主体作为政策的制定者和执行人,决定着

利益分配的格局。

? 公共政策的目标是保证公共利益的最大化,但公共利益既包括政策客体的利益,也涉

及政策主体自身的利益。作为理性经济人,政策主体在政策制定和执行中事实存在着利益驱动,在政策活动中也进行着成本和收益预期,同样追求成本最低、利益最大的结果,这种主观价值倾向性使得主体的价值中立原则难以实现。而公共政策本身可以是公开的书面的规范性文件,也可以是隐而不揭的内部非公开的行为,如公务员工资调整政策，这种不公开性为主体自利提供了可能。

二、公共政策环境

? （一）公共政策环境因素 ? 地理资源和经济环境因素

? 政治和法治环境因素(制度因素) ? 社会文化环境因素 ? 全球与国际环境因素

? A公共政策的经济环境要素是指制定与实施某一项具体政策时，可能面对的和能够

加以利用的总的经济状态。它包括整个世界经济的格局与运行状态，一国或一个地区经济体制、经济结构、经济发展速度、经济总量的总和。

? 具体地说，政策主体必须时刻关心下列的经济因素：世界经济的格局，世界金融、

贸易、投资体制与状态，一国或一个地区的经济体制，产业政策与产业结构状况，货币政策、金融机构及其监管机制，贸易体制与已有的政策，消费品市场与生产要素市场的供求状况，既定的税收政策与财政状况，个人收入分配的差距程度与地区发展的不平衡程度，个人消费的水平与特征，等等。

政治和法治环境因素

? 公共政策的政治环境因素是指制定与实施具体的政策时，可能面对的总的政治状

态，它是一国或一个地区政治体制、政治结构、政治关系的总和。

? 主要包括基本的政治制度，党政关系状况、政党制度、执政党的权威与作风，阶级

与阶层的结构与分化，利益集团的构成与活动状况，政府的结构、功能与效能，政治稳定程度，政治民主化进程与状况，等等。

? 在认识公共政策的政治环境因素时，还应考虑国防环境因素，它是指制定与实施公

共政策时所依赖的军事、国防状态。

? 主要包括军事机构和军队在社会生活中的地位，军事设施与装备的技术水平与实战

性能，军费开支在国民生产总值中所占比例，军队在应付外在敌对势力的突发性入侵时的应变能力等等。

? 政策主体在制定和实施某项政策，特别是带有政治敏感性的政策时，尤其要重视把

握政策的政治环境因素，没有政治可行性的政策，不但制定不出来，即使制定了，也无法贯彻落实。

? 公共政策的法治环境因素是指在制定与实施具体的公共政策时，可能遇到的一国或

一个地区的总的法治状态，它是一国或一个地区法律体系、法律机构、执法状况与社会治安的总和。

? 主要包括宪法与法律体系，立法机构与立法程序，司法机构与司法独立程度，审判

责任制度，社会治安水平，等等。

? 法治环境因素不仅为政策的制定和执行提供保障，而且，政策的合法性首先需要有

完善的法治体系来保证。

社会文化环境因素

? 公共政策的社会环境是指制定和实施具体政策时，可能面对的总的社会状况，它是

社会人口、群体、职业、规范等等的总和。

? 主要包括社会人口的规模、性别与年龄比例、地区和民族分布、人口增长率、人口

政策，社会职业构成与就业政策、劳动保护与失业救济，社会福利与保障体系，社会问题与社会越轨现象，社会人伦关系、道德风尚、传统习惯、民族心理、价值取向，等等。

? 公共政策的文化环境是指制定与实施具体政策时，可能会面临的总的文化状况，它

是一国或一个地区教育、科技、道德等等的总和。

? 主要包括社会的教育体制、教育机构、教育政策、国民义务教育的范围与年限、接

受高等教育的人数在总人口中的比例、职业培训体系、人口素质与人力资源状况，国家知识创新体系、科技体制、科研机构、科技政策、科技人才储备、专利数量、科研成果推广应用开发的机制、科技普及程度，文化设施、文化团体、文化市场及其管理，社会道德风尚、精神风貌，等等。 ?

? 经济环境因素对公共政策的影响

? 首先，经济环境因素是制定、实施公共政策的基本出发点。

? 公共政策的制定与实施涉及到资源的配置问题。任何一个社会的政府都只能对社会

资源的存量加以合理配置，而绝不可能进行超量配置。同时，公共政策对资源的配置又必须在既定的经济制度和体制框架内进行，离开了一定的经济结构、制度和体制去制定和实施某种公共政策，必然要引起经济制度、体制的反弹。因此，资源的分布与既定的存量、既成的经济制度和体制乃是公共政策过程的基础。 ? 其次，经济环境因素是公共政策过程运行的必要条件。

? 公共政策的制定、执行和评估都要耗费一定人力、物力和财力，并需要一定的经济

制度作为支撑。这些就构成了政策过程的成本。因此，要使公共政策过程正常运行，就需要一定的资源和经济条件。资源的多少和经济条件的好坏对公共政策的质量和运行状况具有较大的影响。

? 第三，经济环境因素会影响公共政策的经济目标和方向。

? 现代公共政策体系中占主导地位的是政府的经济政策。政府不可能仅仅凭自己的主

观愿望去制定和推行某些政策。不同国家的政府，一个国家不同地区、不同层次的政府，只能依据本国、本地的资源状况、经济情况来制定和推行适当的公共政策，现实的状况，实际的经济制度、结构制约着公共政策的经济目标与方向。

政治环境因素对公共政策的影响

? 首先，政治环境因素决定着公共政策的政治性。 ? 其次，政治环境因素决定着公共政策的民主化程度。 ? 第三，政治环境因素决定着公共政策合法化程度。

? 一国政治生活中最根本的方面是不同阶级、阶层、政党、利益群体与国家公共权力

的关系。当公共权力掌握在占社会人口绝大多数的阶级、政党和利益群体手中时，公共政策所要维护的就是绝大多数公众的利益；反过来，国家政权掌握在占人口少数的阶级、政党、利益群体手中时，公共政策只能为社会公众中的少数人服务。 ? 政治生活的核心问题是政治制度的民主化。在一个专制社会中，政策的制定与实施

完全是由少数官僚与政客操纵的，公共政策不是实现社会公正、自由的途径，而是成为维护少数特权阶层利益的工具。只有实现了政治生活的民主化，公众能够参与决策，公共政策才会成为增进社会民主的有效手段。

社会文化环境因素对公共政策的影响

首先，社会文化环境因素决定公共政策运行的智力条件。

其次，社会文化环境因素影响公共政策运行的伦理、心理条件。 全球和国际环境因素对公共政策的影响

? 首先，全球和国际环境因素影响着公共政策的价值选择。 ? 其次，全球和国际环境因素影响着公共政策的目标选择。 ? 第三，全球和国际环境影响着公共政策的途径选择。 ? （二）公共政策环境的特征 ? 环境的多样性与归类性的统一 ? 环境的连动性与定向性的统一 ? 环境的确定性与变动性的统一 ? 环境的常规性与突发性的统一 三、公共政策与公共政策环境的关系

? 1、公共政策是随着社会的发展由环境的需要而产生的；

? 2、公共政策必须适应政策环境，有什么样的政策环境就应该有什么样的公共政策； ? 3、政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化；（社会变迁）

? 4、公共政策也不是完全消极被动的，它对政策环境也有一定的能动作用。

一、公共决策体制的构成因素

１、公共决策体制就是决策权力的分配、决策的程序、规则和方式的总和。 ２、公共决策体制的主要构成因素：

（１）决策权力。权力指影响他人的能力 。

（２）决策程序。指由前后相继的步骤、环节与活动所构成的决策形成过程。 （３）决策规则和方式。即政策形成所遵循的原则和采取的投票方式。 二、公共决策体制的结构 １.纵向结构

各级决策组织之间构成领导与被领导的主从关系，这个排列组合方式便是决策体制的纵向结构。

管理层次与管理幅度的变化决定着决策体制“形状”的变化。管理层次多而管理幅度小，其纵向结构就呈尖型形态；管理层次少而管理幅度大，其纵向结构就呈扁型形态。 ２.横向结构

同级政策组织之间，构成平等合作与协商关系，这种排列组合方式便是决策体制的横向结构。横向结构中的决策组织间不存在领导与被领导的隶属关系，而是一种平等并列的关系。

横向结构中的决策组织按决策权范围或功能来划分。

? 随着社会化大生产的发展，政治体制改革下我国的公共决策体制在其结构上也进行

了一定的调整，其变化及趋势主要表现在：

? （1）在横向结构上， 一方面越来越趋向于决策与执行的相对分离。另一方面，在

“谋”与“断”的分工中，作为“谋”的信息咨询部门和政策分析部门越来越受到重视。同时，这种作为“谋”的信息咨询部门和政策分析部门将越来越独立于“断”的决策部门而将更大地发挥其作用。

? （2）在纵向结构上，分权成为体制改革的又一重要趋向。在市场化条件下，中央

将在一定权限内给予地方更多的自主权，以使地方因地制宜对本地区进行管理。中央将加强宏观政策的制定以提高宏观调控能力，在此基础上，地方获得更多的决策权。值得一提的是，在这一过程中，针对我国的改革现实，中央的权威不应削弱而应加强。分权的趋势使得上级部门的管理层次相对减小而管理幅度相对增大。因此，我国以往公共决策体制的尖型纵向结构将在一定程度上向扁型的纵向结构发展。 ? 1．决策权力是决策体制中最重要的因素之一。

? 决策过程可以看作是人们相互间进行“权力角逐”的过程。行为者使用各种争

论、政策为手段，维持和扩张自己的权力、影响力的过程。 ? ?

? 2．决策权力角逐的中心问题是利益。

? （１）公共决策权力的产生和维护以利益关系为基础。

? （２）公共决策权力的运行实质上就是各种利益相互博弈的过程。 ? （３）公共决策权力体制因利益关系的改变而改变。 ? §3. 现代公共决策方式 ? 一、全体一致规则

? 1．内涵：是指所有投票人都对某项公共选择的方案投赞成票，一致同意的规则。 ? 2．特征：

? （１）一票否决。决策人形式上都平等地享有决策权，任何一个否决行动都对决策

方案能否最终通过具有决定性的意义。

? （２） “帕累托最优”。全体一致性规则肯定导向达到“帕累托最优”，所有决策人

都能用自己的投票行为而获益，或者可以说，决策人中至少没有人因此而利益受损。 ?

一、全体一致规则

? 3．优劣：

? 优点：导向“帕累托最优” 。 ? 缺点：

? （１）决策成本过高。 ? （２）鼓励“策略行为”。 ①讨价还价。 ②弃权。 二、多数规则 3．特征：

（１）决策效率高。决策过程中无需人人都投赞成票，只要有超过半数的赞成票，决策方案就能通过。

（２）“少数服从多数”。多数规则要求公共行动方案对全体参与者都具有强制性，即占少数的反对者必须服从占多数的支持者所作出的决策，这也就是“少数服从多数”。

? ４．缺陷： ? （1）“多数剥削少数”

? （2）决策结果未必可靠（循环） ? （3）存在“投票悖论” 投票悖论

? 在对过半数规则研究的过程中，学者们发现了一个非常重要的现象，即采用过半数

规则时，投票过程的次序至关重要，不同的次序会产生不同的选择结果，各种政策方案，都有可能被通过，这种现象叫做“循环”（cycling）或投票悖论(the Paradox of Voting)。

? 投票悖论：在只存在两个备选方案时，多数票规则是有效的；而当面对三个或更多

个的备选方案时，多数票规则便会显得不那么有效，通常会出现循环投票现象。即，在多数票规则下，可能没有稳定一致的均衡结果，而是在各种选择中循环。这种现象被称作投票悖论或孔多塞悖论。

一、公共政策问题的定义

? 所谓公共政策问题，是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，

通过公共行为希望实现或解决的问题。 ? 1．社会客观现象或问题情境。 ? 2．对上述问题的察觉与认同。 ? 3．价值、利益与规范的冲突。 ? 4．团体的活动与力量。 ? 5．政府的必要行动。 二、公共政策问题的特征

? 1．政策问题的关联性：不同领域的政策问题是相互关联着的。

? 2．政策问题的主观性 ：政策问题既与客观的社会现象有关，也与人们对这种现象

的认识和选择有关。

? 3．政策问题的人为性：政策问题是人类主观判断的产物，它不能脱离那些试图界

定该问题的利害关系人。

? 4．政策问题的动态性：政策问题的发生和发展有一个逐渐形成的过程。随着社会

环境的变化，其界定和解决也处于不断变化之中。

一、政策议程的种类

科布和爱尔德区分了两种基本的议程，即系统议程和政府（正式）议程。

1．系统议程：由那些被政治社区的成员普遍认为值得公众注意，并由与现存政府权威中的立法范围内的事务相关的一切问题组成。

（1）该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛注意，或者至少也必须为公众所感觉。 （2）大多数人都认为有采取行动的必要。

（3）公众普遍认为，这个问题是某个政府机关权限范围内的事务，而且应当给予适当的关注

? 2．政府议程：由那些引起公共官员密切而又积极关注的问题组成的。政府议程是行

动的程序，是决策机关和人员对有关问题，依照特定程序予以解决的实际活动过程。 ? （１）旧的事项：以某种常规的形式出现在政策议程上的事项。

? （２）新的事项：由于特定的情景和事件而产生的，也可能因社会上越来越多的人

要求政府对某些问题采取行动引起的。 ? 3．两种议程的区别

? （１）系统议程和政府议程是政策议程的两个不同阶段。

? （２）系统议程一般由一些较抽象的项目所组成，其概念和范围都很模糊，仅是发

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