土地管理法律法规历史沿革(6)

合理性。在省级政府审核同意实施方案后，对城市具体实施情况进行监督检查。三是审查责任上，由于报批内容的变化，权重责更重，省级政府的责任随之加大，要对城市建设用地负总责。在新的城市建设用地报批和实施流程中，省级政府不再是可有可无的“二传手”，而是一道非常重要的“关口”，具有行政审批成本更低、距离管理对象更近等独特优势，既能对城市建设报批用地进行严格审查，又能加强实施监管，有利于管住管好城市新增建设用地。

三是中央部门：淡化审批权力，强化监管职能。

新的审批方式，使国土资源部不再埋身于繁杂的城市建设用地审批事务，可以将更多的精力用于监督管理，省级国土资源管理部门则可以进行近距离监管。

国土资源部将严格依据规划计划进行审查，同时要结合考虑该城市存量土地的利用状况、上年度已批准用地的实施情况、按季度供地备案情况分析以及土地集约利用状况等，对新增建设用地的规模严加控制，迫使城市尽可能节约集约用地，走盘活存量、内涵挖潜的路子；同时对改进土地利用结构，按国家有关产业结构使用土地等提出意见，在国务院批准用地后，国土资源部针对申报用地情况，有针对性地批复有关省级政府，以体现和发挥土地供应的宏观调控作用。

国土资源部批后核查和监督管理的职责进一步强化。将结合土地利用现状调查、遥感监测，及时、准确地掌握城市土地利用

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情况；落实备案制度，掌握用地批后实施动态，对于未按规定要求将国务院批准的城市农用地转用和土地征收方案实施情况报部备案的，暂缓受理该省份申报城市新增建设用地，对于城市未报部备案的，暂缓受理有关省份申报该城市新增建设用地；开展用地批后核查工作，对重点城市用地作实地核查，进行工作指导；发挥派驻地方的国家土地督察局的作用，加大城市建设用地的监督检查力度。目前已有两个派驻地方的国家土地督察局，针对存在的未经农用地转用审批、“以租代征”使用农民集体所有农用地进行非农业建设的问题，擅自调整土地利用总体规划、改变基本农田位置、规避建设占用基本农田的问题，分别向两个省市发出了《国家土地督察整改意见书》。

省级政府对城市建设用地的审查和监管会更加严格。对于不符合国家产业政策的用地，征地补偿标准不合理、安置途径不可行、被征地农民社会保障费用不落实、补充耕地不到位、土地供应和利用等不符合有关规定，以及未缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，省级国土资源管理部门不得审核同意实施方案和办理回复文件。农用地转用和土地征收实施方案经省政府审核同意后，3个月内未实施征地或实施征地后2年内未供地的，应暂缓受理该城市申报新增建设用地。

由此可见，这次调整不涉及建设用地审批权，调整的只是建设用地审批方式。依法应由国务院批准建设用地的城市的建设用地审批权仍在国务院，不存在下放问题。国务院依照法律规定，

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依然通过批准城市农用地转用和土地征收方案行使审批权。这次调整是城市建设用地管理特别是新增建设用地审批制度的一项改革，意义重大。由于中央部门主要审查用地规模、区位和规划用途，许多具体的审查事项放到了省一级，有利于国家加强土地宏观调控，强化省级政府责任；在国务院一次性批准用地后，城市向省级申请实施方案应当更便捷、灵活，有利于减少审批环节，提高行政效能；调整审批方式后，国土资源部可以从许多具体事务中解脱出来，腾出更多精力，加强调查研究与对地方工作督导，有利于更好地转变职能，强化用地监管。 （四）征地制度改革

针对征地制度实施中存在的突出问题，近几年，国务院先后出台政策文件规范与农民权益密切相关的征地制度，推进征地制度改革，主要涉及征地补偿原则、征地补偿标准、社会保障制度、补偿费的使用、安置的途径、征地的程序等，已基本形成一个征地制度的新的政策体系。 一是确定征地补偿原则。

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号，以下简称国务院28号文件）中确立了保证被征地农民“原有生活水平不降低、长远生计有保障”的征地补偿原则。这一规定纠正了长期以来以达到农业产值的一定倍数就是最高原则的误解，充分体现了党中央、国务院关注民生、重视民生、保障民生、改善民生的思想。《国务院关于加强土地调控有关问题的通

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知》（国发〔2006〕31号）重申了这一原则。 二是提高征地补偿标准。

《物权法》明确规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”国务院28号文件中规定，依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补偿的费用，这项规定事实上提高了对征地农民补偿费原有的标准。 另外，土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。这项规定体现了城市反补农村，工业反补农业的精神，又统筹兼顾，不至于使得某个项目因为土地成本提高而影响建设的需要。

国务院28号文件要求省、自治区、直辖市人民政府制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价。在地价平衡上，规定征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入工程概算，这项规定从根本上防止一些大型项目借口公共利益而损害被征地农民的利益。 三是建立社会保障制度。

国务院办公厅转发了劳动保障部《关于做好被征地农民就业

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培训和社会保障工作的指导意见》（国办发〔2006〕29号，以下简称国办29号文件），明确要求将做好被征地农民就业培训和社会保障工作作为征地制度改革的重要内容，努力促进被征地农民就业，落实被征地农民就业安置的责任，加强对被征地农民的培训工作，积极做好被征地农民社会保障工作。国务院31号文件要求要认真落实国办29号文件的规定，做好被征地农民就业培训和社会保障工作。《物权法》明确规定，法定费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费用和社会保障费用。 四是规范补偿费使用。

国务院28号文件在土地补偿费的分配上规定了主要用于被征地农户的原则，改变了过去主要由集体经济组织使用土地补偿费的办法，从制度上防止一些地方乡镇、村干部的截留和挪用。《物权法》规定：承包地被征收的，土地承包经营权人有权依法获得补偿。这一规定为土地承包经营权人在征地过程中依法获得补偿提供了法律依据。

为切实保证征地补偿费等补偿资金的及时足额到位，从2007年1月1日起，征地补偿费作为土地出让收入的一部分，将全部纳入地方政府基金预算管理，使征地补偿费有了政府预算的保证。《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）从规范土地出让收入使用的角度，使补偿费有了更为有力的保障。文件中规定土地出让收入使用范围包括五类：一是征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、

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