构建城乡建设一体化的法律促进机制文档(3)

的技术改造的环保技术指标、操作程序、不执行的法律后果等内容；加强循环经济项目审核，推行循环经济项目标识制度；进一步强化保障循环经济的司法手段，通过诉讼方式处理环境纠纷和查处环境犯罪，尤其是国家机关工作人员环境渎职犯罪，等等，从而不断提升循环经济的法治化水平。三是以法律手段推行现代化“两型”农业，提高农业经济效益。我国农业法第三条规定：国家把农业放在发展国民经济的首位。农业和农村经济发展的目标是逐步实现农业和农村现代化；第七十九条规定：国家坚持城乡协调发展的方针，扶持农村第二、第三产业发展，调整和优化农村经济结构，增加农民收入，促进农村经济全面发展，逐步缩小城乡差别。这些规定虽从原则上体现了城乡一体化的法律渊源，但对国家如何保障农业现代化、促进工业反哺农业，缺乏细致规定。因此，有学者建议制定《农业现代化促进法》，通过适度发挥国家规划、财政、金融和强制分配等干预职能，确立包括产业结构、生产布局、产业组织、资金、技术、人才、信息支持等在内的工业反哺农业的强制性法律运行机制，强化法律责任，加速促进农业现代化的法治进程。[12]同时，还要加强执法监督，认真落实农业法等法律中对农业资源和农业环境保护的规定，确保农业向“两型化”发展。

3、改革财税体制，为城乡一体化建设提供坚强的资金保障。雄厚的经济基础是城乡一体化建设的前提条件。农业税取消后，农民的负担减少了，但乡镇财力也减弱了。十七大报告指出，要

“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”；“加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。这些重要论述，对增强城乡一体化财政支持提供了方向。一方面，要建立统一的公共财政体制，让“公共财政的阳光普照农村大地”。通过进一步完善财政转移支付制度和改革现有的公共产品专项补助地方配套资金制度，建立农村公共财政体系，使农村的义务教育、医疗卫生、社会保障、基础设施等基本公共产品与城市保持一定程度的均等化，逐渐消除因地区间的经济实力和发展水平有差异而区别对待，使条件差的农村真正能从城市的高速发展中得到实惠。另一方面，以统一城乡税制为方向，增强农村财政自身造血功能。结合农村实际情况，先把农业企业即从事农业生产的工厂和农场纳入增值税征收范围，把非农业用地和超出国家基本住宅地标准的住宅征收房地产税，再随着农民从事农产品生产的规模化、公司化、市场化，逐渐推行城乡统一的个人所得税和企业所得税等税制，从而对农产品增收统一税率的流转税，保障农业用地收益，使农产品增加的实际税负通过价格转嫁给其他企业、个人消费者，提高了基层的聚财功能；企业因购买农产品能享受增值税抵扣，增强了到农业企业和农民手中购买家产品的积极性；农产品出口时能享受退税政策，使出口企业降低了成本，增强了竞争力。[13]这样，农产品流通量的增加必然导致税收的增加，为基层农

村财政提供了稳定的收入来源，增强了农村财力，提高了地方投入经济建设和发展公共事业的实力。此外，农业产业的发展壮大，离不开金融机构的支持。要进一步推进农村金融体制改革，完善农业企业信用体系，建立支持“三农”的农村金融机制，改变农业企业有发展机遇却苦于缺乏资金的“有心无力”状况。

4、改革农村土地产权制度，保障失地农民利益。在城乡一体化中，园区建设、新农村建设等都离不开农村土地征收。现行土地政策中农地产权具有浓厚的身份色彩，而作为财产的物权属性却不足，不利于保障农民的根本权益和农村的长远发展。将农村和城市土地制度并轨，通过农村土地市场化调节和完善农地征收补偿模式，对推进城乡一体化建设具有重要意义。一是通过法律进一步明确“公共利益”的范围，防止征收权滥用。在实体上，可采取列举式限定公共利益的范围，以免“公共利益”成为征收权理由的“大口袋”，随意对“公共利益”作扩大解释。同时，从程序上，要建立一套内省纠错机制，包括政府审批立项和公告程序、公共利益认定程序、征地补偿安置方案确定及公告程序、补偿方案听证程序、征收程序、事后监督程序和申诉程序等，[14]拓宽协商、救济渠道，确保征收公平公开公正，减少因征收不当带来的社会矛盾。二是按市场化原则改革农地征收制度。对集体土地转为国有土地，不再一律以法定补偿形式对农民进行补偿，而是分情况以市场方式确保土地收益。如对经营性土地，实行市场招标出让制度，土地出让金由市场决定；对公益性用地，协议出让

价格一般以市场价格为标准，确实不能以市场价格补偿的，要对失地农民妥善安置，提供基本保障和发展机会。三是明确土地承包权的物权属性。我国物权法中用专门一节对“土地承包经营权”进行了规定，但这并不表示土地承包权具有完全意义上的物权，仍然面临着低价征收的危险和权利实现的限制。要从法律上使土地承包经营权物权化，使其具有法定性、固定性、长期性、可继承性和排他性等物权性质，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权，使农户能真正从维护自身物权出发对抗非法占地、转让行为，用物权实现融资抵押，以物权主体身份参与征地谈判，保障和实现自己的权利主体利益。[15]四是建立失地农民社会保障体系，把失地农民纳入城镇基本养老保险、失业保险和最低生活保障范围，失地农民不再是农民而是市民，从而逐步缩小农民的规模，促进城乡一体化的发展。

5、改革现行户籍制度，奠定公民平等权的制度基础。北京大学教授张千帆认为，城乡二元体制及其所衍生的户籍制度是目前一些社会弊端的策源地。户籍改革，在某种意义上，将关系到中国社会和谐与稳定。[16]改革现行的城乡区别的户籍制度，建立更为灵活的户籍管理制度，加大劳动力要素的自由流动，为城乡协调发展消除体制上的缺陷，已成为各方共识。基本途径是：在较短时间内，从中小城市到大城市先行统一，从以身份管理变为以职业管理为主（如深圳实行居住证制度，只要在深圳有固定住所收入的公民均可办理居住证）；同时，在发展经济的基础上，

逐渐消除对农民进入非农产业或城市的种种歧视制度，建立城乡统一的劳动力市场，在市场准入，起码是劳务市场准入上提供平等机会，对进城务工农民，在使用公共产品上如医疗卫生、社会保障和教育等方面给予市民待遇，坚决清理和取缔针对农民工的各种违法收费项目（如深圳在实行居住证后，外来工在子女上学、医疗、社保、出境游等方面将享受更多的深圳市民待遇）。最后，经过经济的进一步发展，将居住证与居民身份证合二为一，让各种利益真正从户籍凭证上剥离，建立统一的城乡一体户籍制度。农民虽在职业上仍是农民，但其身份是一种新型的社区居民，与城市市民一样享有统一的公民待遇。当然，农民身份的转变也是长期的过程，需要不断增加农村公共产品的供给、改善公共服务，通过发展基础教育、完善社会保障体制、加强对农民的技能培训、丰富农民的精神文化生活等综合措施，才能实现农民向新型社区居民的根本转变。 注释：

[1]李昌麒主编：《中国农村法治发展研究》，人民出版社，2006年，第75页。

[2]杨向明：《城乡一体化离我们有多远》，《楚天都市报》2008年7月29日。

[3]参见《武汉市汉南区创建武汉市城乡一体化改革试验区的总体方案》，2008年7月3日。

[4]孙军工：《循环经济法治化探析》，法律出版社，2008年，

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