诉求分类诉求分类和分流处理——构建涉诉信访解决规范之道下的应

A thesis submitted to XXX in partial fulfillment of the requirement for the degree of Master of Engineering

诉求分类和分流处理——构建涉诉信访解决规范之道下

二、失范——涉诉信访诉求处置的现行方式评价

为解决涉诉信访难题，政法领导机关出台了不少文件，指导接访息访工作，各级法院也在实践中探索了一些有益和有效的方法，息访了大批涉诉信访案件。但勿容讳言，现行处访机制大多是治标不治本的做法，其效益大打折扣，老访反弹，新访不断。

存在的主要问题是：1、涉诉信访接访主体多头，职权混乱。当前涉诉信访接待主体有诉讼案件受理法院及其上级法院，有执法主管部门，如政法委、人大，有各级政府及政府所属信访部门，还有本级领导或上级领导个人接访。受理法院对裁判和法官执业品质具有解释责任，同时本级法院院长发现裁判有错误可以启动再审程序纠正裁判，是当然的接访主体。上级法院由于具有法定的申诉复查权，故也是涉诉信访的法定接待主体。政法委是党委管理执法队伍的机关，对所有执法行为具有管理和监督职能，也是当然的接访主体。法院工作对同级人大负责，审判人员由人大任免，人大仍属于职权接访。但政府及所属信访部门接待涉诉信访或领导个人接访，并作为信访案件加以督办，显然属于超越职权的接访行为。法理逻辑表明，只有司法权能审查行政权，不存在行政权评判否定司法权。法律是解决社会矛盾和纷争的最高和最终形式，通过法律设置的程序、经过法定的审判形式进行的审判、依据法律规定做出的裁判，一旦生效，就具有既判力和拘束力，除运用法律规定的申诉复查再审程序纠正外，其他任何行政权力和个人没有评判和纠正的权力，所以，行政及行政领导不能接访以诉讼案件为基础的涉诉信访。即使是人大和政法委的职权

接访，也存在职权不清问题。党的领导是现代司法理念的特征之一，法院的一切工作都应接受党的领导，同时根据法院组织法规定，法院由同级人大选举产生，法官由人大任命，法院接受人大法律监督，人大以及政法委对法院的管理和监督是对人和队伍的管理和监督，是对执法行为的监督，不是对个案审判结果的管理和监督。基于此，如果是法院队伍出了问题，导致审判、执行行为违法，政法委可以建议给予责任纪律处分，人大依据宪法赋予的监督职权，启动罢免程序，罢免违法审判人的审判资格，并由职权机关追究法律责任。因此，以上两职权接访也仅限于对审判、执行人员违法追究诉求的接访，并非对诉讼裁判不服或其他不与诉讼案件相关诉求的接访。

2、涉法信访诉求处置方式行政化，不具法律权威性。现行涉诉接访处访方式，即涉诉信访个案终结，主要有以下方式和条件：领导包案制、听证、签订息访协议等。

领导包案制。即一件涉法信访案，组成由一名领导牵头，配备原诉讼案件承办人和一名信访接待人员的处访工作小组，负责接待、答复和息访。

听证。听证也称听取意见。涉诉信访处置由于没有法律规定的程序规范，于是借用行政处访的所设定的听证程序，即组织上访群众及其亲属，邀请人大代表、政协委员、律师、记者、信访部门、纪检部门、群众代表等参加，听取办案机关对案件办理过程、法律政策依据、处理结论等情况的说明;听取上访群众的陈述意见;由参加听证会的人员进行评述，评判办案机关是否依法按程序办案，裁判结论是否合法和被大众接受，评判上访群众的诉求是否恰当，理由是否充分。理性的目标是：通过听证人员的评判，确认裁判结论社会认可度，评价法官执业的道德状况，被认可的，上访群众要自觉接受，息诉罢访;不被认可，督促裁判做出法院启动程序予以纠正。

签订息访协议。即是与涉法信访人就诉求解决进行协商，协商一致后签订息访协议，从而终结信访。

以上处访程序设计，适用于非涉诉信访是勿容置疑的。

领导包案制。这一工作机制的优势主要体现在：一是领导亲自接待信访人，可得到信访人的心理认同;二、提高行政效率。我国具有行政权力高度集中和运转发达的历史传统，大凡领导重视的事，办理起来就能一路绿灯;三是领导掌握着单位和部门的资源调配权、权力的分配权，领导的行为可以决定事件的走向和落实到位。比如，对涉诉信访的直接诉求或执行不作为督促，领导可以直接决定案件能否进入再审程序，可以直接调动人员组织执行;四是领导有充分的社会人际网络，甚至与其他部门间存在利益制约，对信访人的诉求有办法争取资源予以满足，从而快速息访涉诉信访个案，其短期效益是十分明显的。

听证。一九九六年三月十七日八届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》，正式确立了听证制度。听证程序是指行政机关为了查明案件事实、公正合理地实施行政处罚，在作出行政处罚决定前通过公开举行由有关利害关系人参加的听证会广泛听取意见的程序。国务院颁布的《信访条例》第三十一条也明确引入听证作为处理信访的必要程序，规定“对信访事项有权处理的行政机关办理信访事项，应当听取信访人陈述事实和理由;必要时可以要求信访人、有关组织和人员说明情况;需要进一步核实有关情况的，可以向其他组织和人员调查。对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。听证范围、主持人、参加人、程序等由省、自治区、直辖市人民政府规定。”可见听证既是行政决策程序，也是信访处理必要程序。由于对不服裁判的上访行为也纳入信访管理，因此，涉诉信访处理时，也借用听证程序，公开司法过程和信访诉求及理由，借助公众的评价，如果执法有误，则促使执法纠错，如果执法正确，削弱信访人的社会同情和支持基础，促使信访人服判息访。

但涉诉信访与其他信访不同的特点是，原诉讼案件是经过法定程序审结的，生效判决具有最高效力和终局性，以上处访方式显然不能适用于涉诉信访。

领导包案不能解决裁判错误，只能解决因裁判引发的其他问题。《民事诉讼法》赋予了本院院长如发现裁判错误，可以提交审判委员会决定案件再审，除此而外，法律没有规定其他领导有对生效裁判进行评判的权力，对于涉法信访直接诉求的解决，领导没有决定权。相反，领导包案容易非理性化处访，为了政

绩，为了社会稳定，为求信访个案的息访，领导利用手中掌握的公共资源，非正常地调动这些资源，满足信访人的无理或附加诉求，留下社会类比效应之负面作用，诱使不良诉讼当事人效仿之，使涉诉信访之势不能有效遏制，并有导发之势;

将听证作为终结涉诉信访案件的必备程序要件，显然是不恰当的，甚至有违法律精神的。首先，行政行为的听证，旨在广泛听取民众、专家意见，使决策更合乎规律和法律规定，如在此基础上做出了具体行政行为，其合理性、合法性应受司法审查。经过裁判的案件用听证程序来查明、公开事实，司法程序的漏洞用行政程序弥补，显然是国家权力分配和制衡上的逻辑混淆;其次，听证类似于审判中的质证程序，质证是诉辩对抗，是查明事实的最高形式，通过质证和认证，法官依据法律做出裁判，是社会矛盾纠纷的最高和最终裁判程序，经过此程序裁判的纠纷，除非法律设置的救济程序方能审查，否则为终局性结论，行政的听证程序岂能评判司法程序，显然为逻辑性错误。因此，听证从社会效果上看，虽具有透明、公开性、社会知情性特点，但它的作用仅限于向社会公开涉诉信访案的案情，减轻处访单位的社会压力，消除信访人的群众支持基础，同样不能解决涉诉信访的直接诉求，不是涉诉信访解决的有效形式;

息访协议，息访协议有两大预期作用：即终结信访的必要程序性要件;其次是作为无理访的打击依据。但现实中，两大作用均打着折扣：由于协议是信访人和处访者之间通过博弈的结果，且是所有诉求的捆绑式协议，并不是依据诉求指向，在政策上或法律的固定，有时甚至出于政治压力，不惜原则突破政策和法律规定，为息访而一味迁就信访人，满足信访人诉求，为息访而息访。比如，在信访和涉诉信访办理过程中，经常运用的以办理低保(不符合低保条件)、补偿费用、安排临时性工作等满足信访人诉求息访的做法。这种方式，就信访个案来讲是有短期效应的，但社会类比效应非常明显，即只要信访就能获得诉讼案件以外的效益，而此效益明显优于从诉讼对方获得的正当效益，其他涉讼案件人和社会人员效仿之，势必加重涉诉信访形势。同时信访人反悔协议该协议，由于协议不具可诉性，在法律上也无法予以终结，协议的遵守只能靠信访人的良知和理智，对失去理智的信访人，协议没有约束作用;作为无理访的打击依据，也缺乏操作性，信访人只要理智信访，行为不过激，上升到依法打击就比较牵强。由此可见，息访协议的作用

仅限于报结一件信访案件，上级信访主管部门对此不予督办，对下级不予通报和影响社会综合治理考核，但不能终结信访行为。

涉诉信访截然信访条例定义的信访不同，其处访方式亦不能遵循信访条例确定的方式，即不能将法律裁判了的纠纷返回依行政方式处理。法律让民众敬仰，最重要的是法律权威不容侵犯，尊严不容玷污，既判力不容改变。涉诉信访是以生效的裁判的诉讼案件为基础的，不服裁判是诉信访的基本前提，其他诉求都是附加或无理诉求，只要裁判这一前提正确，涉法信访就应终结，裁判是否正确，必须经过法律设置的程序，组成合法的组织进行评判，现行法律设置的程序是申诉再审，其他非法律途径都是不恰当的，甚至是违法。正是在这一点上的模糊认识，涉诉信访处置不是以生效裁判对错为前提，运用行政形式接访、处访、息访，涉诉信访屡息屡访，息而重访。

实践中，涉诉信访息访反弹率达45%以上。

三、进路——涉诉信访诉求处置的理性方式探析

正确及时处置初访，是遏制涉诉诉求变化，防止涉诉信访复杂化的前提和关键。实践中，对涉诉初访的接待和处置，由于存在接访主体职责不明、处访机制和制度不健全，套用《信访处理条例》规定的行政方式处置涉法信访，因之规范性和权威性欠缺，使之处访效果低微，成为困扰司法的又一难题。 要破解这一难题，我们需要从以下方面着手。

一、建立科学合理的初访处置工作机制，提高初访处理效益，遏制涉诉诉求变化

首先要实行提级接待初访制度。 提级接待初访，即由作出生效裁判的上级法院接待。首先有法律规定。民事诉讼法第一百七十八条规定“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审。”涉诉信访合理和正常诉求无非就是三方面：不服裁判、执行不作为或乱执行，以及追究审判违法和执行责任。不服裁判的法律规定救济方式就是“可以向上一级法院申请再审”，再审是评判原裁判是非的惟一法定方式，所以对裁判不服的信访接待无论是职权还是职责，都是生效裁判的上

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