部门预算六大缺陷 十大漏斗

在预算编制和执行中存在“六大”缺陷

监督财政预算是人大的法定职责，也是人民行使管理国家社会事务权利的一种体现。然而，从各地财政预算审计的情况看，政府在预算编制和执行中存在“六大”缺陷，影响、制约了人大预算监督的质量和效果：

一是预算编制内容不完整。预算案未能覆盖

全部政府收支，除了列入预算的收支之外，政府及其部门还有大量预算外，甚至制度外的收支，人代会审批预算的意义因此大打折扣。如某县农发基金自1997年设立至今，一直在“体外循环”，收入在预算外设立专户存储，支出则由县领导批条实现，且有数位领导有批条权，以致出现了对同一个项目多次重复付款的怪象。同时，资金的使用也不合理，2004年该县被挪作部门或单位办公经费的农发资金支出达31%，严重违背农发基金设立的初衷。

二是预算编制指标过粗。提交人代会的预算案

通常由文字报告和数字表格两部分组成，表格部分一般为收支总表，通常只是一个大数，最多列到“款”。而财政部门内部掌握的预算划分为：“类、款、项、目、节”。 由于预算案较为宏观、粗放，人大无法据此进行实质性审查。如某区2006年的预算案中，“其他及专项支出”一项金额达5657万元，但对这部分资金的来源、具体包括哪些项目、如何使用等情况缺乏相关的明细表和说明，人大监督流于形式亦

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不足为奇。

三是预算编制标准不科学、合理。因对

各部门人员、事业发展情况不甚清楚，财政部门编制预算时，仍然习惯于在上一年预算基础上增增减减，小调大不动，加之各单位情况不断变化，使预算不合理、不科学问题更加突出。而人大由于缺乏熟悉财政知识的专业人员，对财政总收入和地方财力是如何计算的，支出为什么要这样安排，安排多少才合适，有什么遗漏，2008年有哪些收支增减因素等问题，搞不懂、说不清、不会问，审批预算时只得“接受事实”，无法保证预算的科学性、合理性。审计抽查某区2005年部门人均经费最多的为5.6万元，是该区人均经费的3倍多。

四是“缺口预算”大量存在。《预算法》规定

地方各级要按照“量入为出、收支平衡”的原则编制预算，不列赤字，但财政部门有足够的机会和途径避开法律限制，累积大量财政赤字。特别是一些财政困难的县区，预算编制之初就留下了不少硬缺口。如某县2006年，财力硬性缺口达17,300万元。为了满足法律要求的账面平衡，财政部门或采取结转下年支出的办法拖欠，或以寅吃卯粮的形式虚增收入，或将支出放在预算盘子外留待超收入增长返还再行消化处理等。而对于以上与《预算法》基本精神相背离的赤字预算或虚假平衡预算行为，人大一般很难防范。从一定意义上讲，这也是预算约束软化、人大监督未能到位的重要体现。

五是预算执行随意性大。审计发现，一些地方

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预算执行中科目之间的资金划转调剂使用，是普遍、经常和大量的。

而财政部门认为，这并非预算调整，不必经人大审查和批准。还有的地方在编制预算时，就留有相当数额的机动资金，用做政府领导下指示、开口子、批条子使用，造成各部门不在认真执行预算，改善预算管理上“下功夫”，而在打报告要指标，找领导追加预算上“动脑筋”，严重损害了预算的严肃性。审计抽查某县的9个预算单位，2006年年初预算指标为1795万元，年中执行时又追加了1150万元，占年初预算的64%，人大预算审批、预算约束已形同虚设。

六是部门预算批复过迟。《预算法实施条例》

规定：“县级以上地方各级政府财政部门应当自本级人民代表大会批准本级政府预算之日起30日内，批复本级各部门预算。地方各部门应当自本级财政部门批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位预算”。但实际工作中，大部分或有相当部分财政部门无一能够在法定期限内批复部门预算，有的地方还会拖到四季度才将部门预算向下批复，致使预算执行部门无法安排调度资金，更无从向所属单位批复预算，既影响了部门事业的发展，也使财政预算执行失去了可靠的基础。 诚然，预算监督中还存在其他一些问题，但上述“六大”问题具有典型性、普遍性。对此，县级地方人大须高度重视，并通过完善制度、加强执法检查和自身建设等途径，监督政府认真研究解决，以促进依法理财、依法治财水平的不断提高。

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在执行财务预算制度中，为什么一些部门和企事业单位不断被审计出问题？预算管理在编报、批复、执行等环节中究竟存在什么样的体制性或者操作性\漏斗\？日前国家审计部门有关人士对此进行

了较为详细的介绍。

十大\漏斗\，

值得关注。

漏斗一，臆造预算数据，虚报支出预算。

如某个项目决算时只是1000万元，但原来预算却编报了2000万元。从预算编报环节来看，类、款、项都很详尽，但与真实的决算一对照，臆造预算数据的问题就立即显现出来。这就反映出在核算编报的细化问题上必须把握住两个方面，一个是类、款、项的细化问题，二是\项\上数据是否科学和真实的问题。

臆造预算数据，虚报支出预算的原因是：我们目前的管理从一定程度上说还是粗放型的，粗放的惯性作用还没有得到根本克服，有些预算缺少科学依据，有的甚至是拍脑袋得出来的标准；还有一些单位和部门受小团体利益驱使，就是想在预算中埋一些机动资金，有意搞\模糊数学\。例如住房公积金是根据工资的一定比例提取的，很容易计算，但不少单位这个数字都出了偏差。有个单位几年累积下来竟然多提取了二三亿元。

漏斗二，编报不客观的收支平衡预算。

我国目前的预算大都是收减支等于零的预算。但事实上这种预算

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并不一定科学。如果一个单位完全依靠财政资金办事、吃饭，收减支等于零，不余也不缺从一般意义上来说是正常的。但是对于一个有自主收入，且是自主收入较多、财政拨款比较少的单位来说，为了不体现出有盈余，它会坚持编制收支平衡预算的规定，刻意加大支出预算的编制，结果是年终结余不断增加，脱离了预算控制。这种预算就编制得不科学，也不能称得上是平衡的预算。如在审计中就发现某个单位收入一年增加十亿元左右，几年间增加至七八十个亿，但仍在年年编制零结余预算。这就不正常了。

分析编报虚假收支平衡预算的情况，主要有两种：一是在收不抵支的情况下，有些单位会刻意多列收入，或刻意少列支出。这种问题形成的主要原因之一是有的实行责任制管理的单位，每年收入均达不到预期指标要求，只好做假账应付；另一种是收大于支的情况，这种情况比较普遍，编预算时刻意把收入预算编小。这样做的结果导致国家财政对预算单位的财力估算不准。

漏斗三，财政部门批复预算存在缺陷，

特别是预算的编报和批复存在着缺乏健全的标准定额。

这不是谁的过错，因为目前我们国家处在一个经济快速增长的时期，物价指数、增长的基数都很难有精准的确定，制定定额标准实际上很困难。建立定额标准虽然较困难，但是还是可以建立起来的。如建设工程标准定额就相对较为健全，每一个地区都有工程定额，钢筋、

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