完善我国分税制事权划分的文献综述材料

完善我国分税制事权划分的文献综述

我国从1994年1月1日实行分税制以来，经过17年的实践，取得了可喜的成效，如促进了全国统一市场的形成和市场经济体制的建立；规范了政府间的财政分配关系，调动了各级政府理财的积极性，促进了财政收入的增长等，但同时，也存在一些不容忽视的问题，主要体现在各级政府事权和财权划分的不对等。各级政府事权的划分以及有效配置不仅关系到社会公平的问题，同时也关系到行政效率。 1. 德国和日本政府间事权划分的概况

德国采用联邦、州和地方三级政府的事权和财权划分体制，为各级财政的支出负担提供了基本依据。政府间事权的划分在《基本法》作了相应的规范。联邦政府的支出范围主要包括联邦外交事务、联邦财政管理和国家水路与航路管理；包括医疗保险、护理保险、失业保险、养老保险和工伤事故保险的社会保险和其他社会补助；武装部队的建立和投入使用；联邦国防军的行政管理；核能；空中交通行政管理；联邦铁路的交通管理；邮政与电信；德意志联邦银行负责的联邦货币发行和管理；内政紧急状况的管理。根据高效率低成本的管理原则，联邦政府经立法机关批准，联邦公路、水道航运、空中交通和控制能源的研究利用等任务可以委托有关的州进行执行。

州政府的事权范围主要包括州政府行政事务和财政管理；社会文化和教育事业；卫生、体育事业；法律事务和司法管理；环境保护，等等。地方政府的事权范围主要是各种地方性事务，包括地方行政事务财政管理；地方公路建设和公共交通事务；水电和能源供应；科学文化和教育事业，包括成人教育、学校管理、博物馆和剧院等的管理和维护；社会住宅建设和城市发展规划；地方性公共秩序管理；健康和体育事业；医院管理和医疗保障和地区性社会救济，等等。

除了由联邦、州和地方三级政府单独承担的事权以外，《基本法》还规定了由各级政府共同行使的事权范围。首先是涉及地区经济结构改善或者农业结构改善和海岸防护的州一级事权行使，联邦政府根据具备整体性的重要意义和通过联邦的协作有助于改善生活条件时，可参与州一级相关事权的行使。联邦和州可以共同资助高等院校的科研项目、高等院校以外科研机构的设立和高等院校研究设施的建设，联邦各州也可根据协议在教育计划方面和在资助具有跨地区意义的科研机构和项目方面进行协作。

根据《基本法》的规定，联邦政府承担的任务由联邦政府负责安排支出；各州和地方政府承担的任务由各州和地方政府安排支出。各州承担完成联邦政府委托的任务，所需开支全部由联邦政府负担，但是必须专款专用。对于由各级政府共同承担的事权，则通过一定的分摊方法在各级政府间进行分摊。联邦与州共同承担的改善地区经济结构的事权开支，由联邦与州两级政府各自承担财政支出的50％；联邦与州共同承担的农业结构改善和海岸防护的事权开支，联邦政府最少负担其中50％的财政支出，不过以公平原则为前提，联邦政府的负担比例必须在所有州之间保持一致。联邦与州共同承担的高等教育和科研项目等方面的开支，则通过联邦与州之间的协商确定。

日本中央政府负责“国家事务”的基本原则。日本的中央政府主要负责“国家的事务”，简要概括为以下几个主要方面：（1）司法；（2）刑罚以及国家的惩戒；（3）国家的运输、通信；（4）邮政；（5）国立教育及研究设施；（6）国立医院及疗养设施；（7）国家的航空、气象及水路设施；（8）国立博物馆及图书馆。

地方政府负责自治事务的基本原则与分类：除了外交、国防和司法等中央政府（国家）所应承担的事务以外，与居民日常生活紧密相关的教育、福利、保健卫生、土木建设、产业振兴、消防、警察等工作实际上都是由中央政府与地方政府（都道府县、市町村）分别承担和处理的。并且这些事务的具体实施工作大部分是由都道府县或市町村等地方公共团体来承

担的。日本地方自治制度的一个基本原则就是，凡直接与居民日常生活相关的行政工作都尽可能由居民身边的地方公共团体来处置。地方公共团体不能处理的问题才由中央政府（国家）来照管。

2. 当前我国政府间事权划分存在的问题

（一）现行政府事权界定存在着一定程度的“内外不清”问题，市场与政府职能的界定不明确，政府越位与缺位同时并存。

第一，政府越位主要表现为：政府一方面承担了不少应该由市场去做的事情，财政尚未退出营利性领域，继续实行企业亏损补贴和价格补贴等。另一方面能力较低的政府承担了能力比较高的政府才需要承担的职能。最基本的公共产品只能往往由供给能力比较低的基层政府承担，能力比较强的省市政府本来应该在提供这些基本服务的基础上，可以再具备一些中介功能，但实际情况是没有提供基本公共产品，而是试图提供一些促进市场发育的中介功能。

第二，政府职能“缺位”在以下几个领域表现得尤为突出。

1．义务教育问题。首先，财政对教育整体投入严重不足。其次，从整体的教育支出比例来看，我国财政用于义务教育的支出也一直处于一个较低的水平。2004年义务教育经费投入仅占全国教育经费的54.47%。最后，我国城镇义务教育和农村义务教育投入比例失衡。再加上城乡、地区间贫富差距，就使教育的公平性又受到了损害，使不少家庭的孩子因为贫困而无法接受最基本的教育。

2．公共卫生。无论是计划经济国家还是市场经济国家，公共卫生应当是由国家提供公共服务领域，不能走商业化和私有化道路，也不能通过开展有偿服务来维持自己的财务平衡。我国这些年较大幅度地推广卫生服务体系改革，但在改革的过程中忽略了公共卫生是典型的公共品的特征，导致整个卫生保健事业偏向市场盈利方向，资源配给向市场倾斜，公共财政在卫生事业中的严重“缺位”。

3．社会保障和社会福利问题。社会保障和福利支出是现代市场经济的“内在稳定器”，也是现代社会实现社会公平的基本要求。我国财政用于福利保障性的支出在财政总支出的比重过低。这里的关键问题是，我国社会保障的主要部分在财政预算收支之外，这说明国家财政在公共事业和公共服务上处于局外缺位的不正常状态，有待改革理顺关系。 （二）“上下不明”，即中央政府与地方政府之间的事权与支出范围划分不明确。

中央与地方政府责任不够明确，而且交叉过多。例如，在自然灾害救济、统计、气象、抚恤、口岸建设等领域，存在着责任划分不清的问题。 （三）“地方各级关系不顺”，即省市县乡各级政府之间事权划分关系不顺，存在着相互交叉和重叠的现象。由于我国地方政府行政级次过多，如果按照“一级政权，一级预算”的原则，地方政府事权不仅要在省与市之间划分，而且还要在市与县、县与乡之间划分，这样就增加了事权界定的难度。

3.解决我国事权划分问题的途径

（一）理顺政府与市场的关系：政府职责的归位 1．“越位”事权的复位

财政资金要逐步退出由市场配置资源的经营性和竞争性领域,转到提供公共产品和服务,满足社会公共需要方面来。比如以盈利为目的的一般生产经营活动,不需要也不应该继续由政府投资兴办；应用科学技术的研究、职业化的体育运动项目、各行政部门下属的宾馆等,也应完全推向市场由企业和个人承办。在科学事业方面,基础科学研究机构和高新技术研究机构应继续作为政府直接承办和管理的单位；应用科学研究机构如各类设计院,应使其成为独立核算的企业化管理单位。 2．“缺位”事权的回归

第一，明确中央政府和省级政府在义务教育投资中的主体地位。义务教育作为一种维系一个民族基本文化和精神素质的教育活动，是面向全社会和全体国民的。义务教育这种纯公共产品都应由政府特别是中央政府免费举办，强制国民消费。根据我国国情和国际经验，义务教育的投资应由中央或省政府与基层地方政府共同承担。对于西部地区和贫困省份，中央财政要加大义务教育专项转移支付的力度，以保证全国各地区义务教育水平的均等化。 第二，加大中央财政对公共卫生的支出力度。我国目前公共卫生领域存在一个“真空地带”：省级以上政府投入严重不足，而县乡财政无力投入，结果造成公共卫生服务供给严重不足。公共卫生供给总量与居民公共卫生需求之间相距甚远，应该改变以基层地方政府为主安排公共卫生资源的制度设计，恢复公共卫生作为全国性公共产品的性质，加大中央和省级财政在公共卫生支出中承担的份额。在支出结构上，要加大预防保健支出的比重，增强卫生防疫系统处理重大疫情和突发事件的应变能力，为居民生活和社会发展构筑一道坚固的防线。

第三，加大政府支持力度，完善社会保障体系。我国社会保障基金存在巨大的缺口，一方面，养老保险制度存在巨额的历史债务；另一方面，养老保险基金在由现收现付制向社会统筹与个人账户转轨的过程中，透支了在职职工个人账户基金，造成个人账户“空账”运行。政府应该通过多种渠道积极筹措资金，解决社保基金缺口问题。为了实现社会公平，均衡企业负担，降低征收成本，应在条件成熟时尽早开征社会保障税。?（二）用扁平化财政架构改革重新划分政府层级

要真正规范各级地方财政关系，彻底解决地方财政困境，须着眼于改革政府财政层级，构建中央—省—市（县）三级财政。将政府财政层次缩到三级（中央、省、县/市），需要推行二项重大改革。实行“省管县”财政体制。市级财政由于受财力和经济调控权限制约，对县乡财政的调控力度较弱，无法有效平衡地区差距。部分地级市财政实力薄弱，自顾不暇，即使有一点财力，也不愿投入县乡。 （三）理顺地方政府之间的关系

在总体的事权划分上，涉及国家安全、国防、内政、外交、宏观调控、地区财力平衡、全国性及跨地区的基础设施建设与环境保护重点项目、大型国有企业兴建与控股监管、协调地区间经济和社会事业发展及其中央政府机关职能运转、中央直接管理的事业发展等支出项目，应由中央财政负责，以保证国家法制、政令和市场的统一和宏观调控的有效性。省级财政主要负责区域性的经济结构调整、环境改善、中观目标的调控、省本级机关的职能运转和省直管事业的发展等地方性支出项目，以完善中观调控、承上启下增强行政活力与效能。 此外可将基础教育、卫生防疫、环境保护等涉及全体国民素质、社会公共产品、国土资源保护和环境治理方面的支出，作为中央、省和市县政府的共同职责，中央在全国范围内统一规划、统一调控、协调发展。

参考资料：1.江孝感，吴大勤，冯勤超.政府间事权划分思路研究

2廖家勤.如何合理有效划分中央与地方政府的责权 3.《日本的财政——国家财政与地方财政的关联分析》，大川政三、大森诚司 4. 熊伟著《政府间财政关系的法律调整》

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