构建监控体系

一

财政部在近日下发的《关于加快建立地方预算执行动态监控机制的指导意见》中指出,将在2012年建立起预警高效、反馈迅速、纠偏及时、控制有力的覆盖各级财政的预算执行动态监控体系。

指导意见还指出,建立预算执行动态监控机制要以国库单一账户体系为基础、以财政资金活动监控为重点、以动态监控系统为平台,实时接收代理银行和预算单位信息,全程监控财政资金支付活动,要争取2009年基本建立起比较规范的省级财政部门预算执行动态监控机制。

据介绍,预算执行动态监控是预算执行管理的重要内容。加快建立预算执行动态监控机制,有利于提高财政资金使用的安全性、规范性、有效性。

财政部于2002年开始探索建立预算执行动态监控机制,但总体来看,地方预算执行动态监控机制建设明显滞后于国库集中支付改革进程,这影响到国库集中支付改革的进一步深化和现代国库管理体系的完善。

指导意见还强调,国库动态监控系统建设要充分利用现代信息网络技术,覆盖所有财政资金全过程支付活动,保持并实时更新交易纪录,确保实现预警高效和信息集成,达到系统实时动态、智能预警、综合分析、实用兼容等核心主体功能目标。何雨欣 罗沙

财政国库监控系统使单位的各项支出都在财政监控的视野之下，发现问题可以及时纠正，威慑力比较大。2002年起，国库收付违规数额和比例逐年下降，违规比例2002年是4．16％，2003年是2．98％，到2007年已经降低到0．12％，呈现持续大幅下降趋势。

是随着“十二五”规划要求的公共财政的建设与发展，财政监督职能将得到进一步强化，财政监督的地位与作用将得到进一步提升；二是党中央、国务院、财政部党组及地方各级党委政府对财政监督更加重视和支持，为财政监督工作提供了强有力的政治和组织保证；三是多年的实践探索，财政监督在理念、内容、方式、基础管理、队伍建设等方面出现了可喜的转变和发展，同时也积累了丰富的经验，为财政监督工作的科学发展奠定了扎实的基础。从挑战看，一是进一步落实科学发展观、加快转变经济发展方式、加强和改善财政宏观调控和推动经济结构优化等方面，都对财政监督工作提出了不少新的课题和更高的要求；二是公共财政改革还需要进一步完善，预算编制、执行、监督相互协调、相互制衡的工作机制尚未形成，财政监督服务财政改革、促进财政管理的任务十分艰巨；三是财政监督工作法制化、网络化、公开化水平较低，绩效监督刚刚起步，监督能力还需不断提高。面对新形势、新任务、新要求，全体财政监督干部应当认清形势、坚定信念，科学规划、着眼发展，着力开拓财政监督新思路、新领域、新办法，进一步深化“十二五”时期财政监督工作。

1. 绪论 1.1. 背景 1.2. 意义

1.3. 创新与不足

1.3.1. 分析评价其他方案的基础上，提出全面又具体可行的实施方案 1.3.2. 1.4. 是 1.5. 2. 理论

2.1. 预算执行动态监控体系理论 2.1.1. 2.1.2. 2.1.3. 2.1.4.

定义

范围和对象 内容

功能定位

财政透明度，KOPITS和CRAIG在1988年提出，定义为，向公众最大限度的公开关于政府的结构和职能、财政政策意向、公共部门账户和财政预测信息。。 2.1.5. 体系设计 2.1.6. 协作机制 2.1.7. 原则 2.1.7.1. 实时 2.1.7.2. 透明

2.1.7.3. 综合

调动各方积极性，形成实时监控、综合核查、处理整改和跟踪问效的机制 2.1.7.4. 责任

内控制度，工作机制，处理制度，投诉制度

2.1.7.5. 效益

虽然服务宏观经济效益和社会经济效益最大，不以微观经济效益最大化为目标，但也要注重经济效益，电话核查或实地调查，一方面，委托核查，属地原则调查 2.1.7.6.

2.2. 相关经济学理论

2.3. 构建预算执行动态监控体系理论应用 3. 我国现状 3.1. 全国 3.1.1. 成绩

3.1.1.1. 违规资金6年呈下降趋势 3.1.1.2. 提高单位管理财务的积极性 3.1.1.3. 加强预算刚性 3.1.1.4. 提高透明度

1）制度

2005年2月1日，财政监督人期盼已久的《财政违法行为处罚处分条例》（以下简称“《条例》”）正式实施。这不仅是财政监督法制建设的里程碑，更是财政监督事业发展的一件大事。

随着财政监督工作的深入开展，加强财政监督法制建设已成为广大财政监督人共同的呼声。一方面，原有的财政监督法律法规不仅适用范围过窄，而且明显滞后于财政形势和财政监督的发展。如在《条例》颁布实施前，我国实施的《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》是在1987年颁布实施的，与形势严重不符。另一方面，财政监督由于缺乏明确的法律规定、有效的执法手段和责任追究制度，影响了执法效果，财政资金在运行过程中的违法违规行为仍屡有发生。

这些都迫切要求加强财政监督法制建设。为此，各级财政监督机构为推动财政监督法制建设展开了积极探索。

在各方的努力下，2005年2月1日，《条例》经国务院颁布正式施行。《条例》适应了我国经济社会发展和财政监督深入开展的形势，对许多问题作了规范和细化，囊括了17类近400种财政违法行为，基本上涵盖了财政监督实践中的财政违法行为。其重要意义是进一步明确了财政监督执法主体，优化了财政监督执法环境，赋予了财政监督有力的执法手段，强化和规范了财政监督检查行为。

同时，《条例》的施行又进一步推动了财政监督法制建设。一方面，《财政检查工作办法》、《财政部监察部关于财政部门与监察部门在查处财政违法案件中加强协作配合的通知》、《财政部中国人民银行关于财政部门查询被调查检查单位存款有关事项的通知》等规章相继出台。另一方面，《福建省财政监督条例》、《辽宁省财政监督条例》、《广西壮族自治区财政监督条例》等相继颁布施行；《河北省财政监督规定》、《江苏省财政监督办法》等也相继颁布施行。

2）成绩。紧紧围绕财政中心工作，坚持科学化精细化管理理念，大力强化财政收入、支出、会计、内部监督检查，加强整顿和规范财经秩序，为实现扩内需、保增长、调结构、推改革、惠民生、促和谐做出了重要贡献。据初步统计，“十一五”期间，地方各级财政监督机构共对77.8万个单位进行了监督检查,累计查出各种违规违纪金额3209.99亿元，已追缴入库金额257.63亿元，共有5378人受到处理、处罚、处分和移送司法机关处理，（引用，《以“十二五”规划为指引

进一步开创财政监督工作新局面》财政部纪检组长刘建华在2011年9月27日召开的全国财政监督工作

会议上讲话）上透露在加强财政管理、严肃财经秩序、推动源头治腐、促进社会和谐等方面发挥了积

极作用，财政监督工作有了新的进步，新的突破，呈现出不少新的亮点。

2）保障。十一五”期间，财政监督跳出就财政论财政、就资金查资金的传统模式，将工作重心转到保障中央重大决策部署、保障重大财税政策的贯彻落实上来，充分发挥财政监督的保驾护航作用。特别是2008年四季度以来，面对国际金融危机的严峻挑战和复杂的国际国内形势，财政监督工作准确把握，积极筹划，全程参与，积极开展扩内需促增长政策落实监督检查。各级财政部门检查项目11500个，发现有问题资金30亿元，确保了相关政策措施落实到位。此外，为加强中央政府公共投资预算有效执行，建立了中央政府公共投资预算执行情况统计报告制度和专项抽查制度；根据中央的部署，在全国范围内开展了“小金库”治理工作。截至2011年8月末，全国共发现“小金库”56617个，涉及金额261.16亿元，同时通过建立防治“小金库”长效机制，有效遏制了“小金库”多发高发势头，回应了社会关切，推进了源头治腐和反腐倡廉建设。

3）重点是民生。 “十一五”时期，各级财政部门重点关注民生资金管理使用情况，把人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为财政监督工作的着力点，加强对抗震救灾、义务教育、社会保障、医疗、就业、“三农”等资金的监督检查。汶川、玉树及舟曲发生地震和泥石流灾害后，四川、甘肃、青海、陕西、云南等地及时将工作重点和主要力量转移到灾后恢复重建资金管理使用的跟踪监控和专项检查上来；对口支援省份加强了对援助资金和项目的监督检查。辽宁省积极开展公证、殡葬服务和房地产交易收支情况的监督检查，坚决制止乱收费等行为，切实减轻百姓负担；广西自治区先后组织开展了农村安全饮水项目资金等十多项重点民生资金的专项检查，有力促进了惠民政策的落实到位和民生资金的规范有效，并逐步建立了重大民生资金监管的快速反应工作机制。

，为进一步掌握2010年中央政府公共投资预算执行情况，财政部决定于2011年2月中旬至3月底，继续组织各地专员办开展2010年中央公共投资预算执行情况的专项检查。据介绍，此次检查重点选取农业综合开发、农田水利建设、保障性住房、中小学校舍安全、节能技术改造、灾后恢复重建等14类专项投资，涉及资金总额达2000多亿元。

据财政部有关人士介绍，2008年以来，为应对国际金融危机冲击，财政部门贯彻落实中央决策部署，实施积极的财政政策，大幅增加政府公共投资，重点用于农业生产发展、民生保障、生态环保、灾后恢复重建等方面。为保证重大财政政策的贯彻落实，确保投资发挥效益，财政部于2010年初，组织各地专员办对2009年中央政府公共投资预算执行情况进行检查。共抽查195个市、县的2086个项目，发现并纠正了661项目在实施过程中存在的资金拨付不及时、财务管理不规范、虚假申报、挤占挪用资金等违规问题，有效促进了地方财政、主管部门和项目单位加快预算执行进度，严格规范管理。

4)开展公共投资预算执行专项检查 在去年的基础上，为进一步掌握2010年中央政府公共投资预算执行情况，财政部决定于2011年2月中旬至3月底，继续组织各地专员办开展2010年中央公共投资预算执行情况的专项检查。

检查将采取“统、查”结合的方式，一方面统计分析地方财政部门预算下达和资金拨付情况，客观掌握中央政府投资预算执行进度，另一方面检查具体项目的投资完成情况，纠正资金使用管理环节存在的各类违规问题。财政部将通过此次检查，认真梳理分析影响公共投资预算执行的问题症结，进一步完善制度办法，规范源头管理，建立监管长效机制，促进预算执行管理的科学化精细化。

3.1.2. 方法 3.1.3. 经验 3.2. 中央

地方走进天津市财政局国库支付中心动态监控室，看见工作人员正在核查处理一笔“问题拨款”。专

职监控干部小季对记者说：“这笔500万财政资金是8月份拨付的，昨天动态监控系统对预算单位支付指令发出红色预警提示，说明资金没有按预算设定方向运行，属于有问题支出，核查后银行会将止付理由告知预算单位，并将支付凭证退回预算单位进行作废处理。”

天津市预算执行动态监控系统运行两年来，充分发挥了动态监控纠偏、警示、威慑的作用，使预算单位规范使用财政资金的意识明显增强，违规支出情况大幅减少，有效保障了财政资金安全、规范和高效运行。

监控预算执行全过程

天津动态监控系统主要依托国库集中支付系统和覆盖财政、预算单位、代理银行以及人行国库的国库集中支付网络。当预算单位通过国库集中支付系统每开出一笔支付指令时，其全部支出信息就会立即反馈至国库动态监控系统，由监控系统根据设定的监控规则进行筛查和过滤，当发现此笔支付违反了任何一条监控规则时，系统就会立刻将其按照违规类别进行归类并提取出全部数据，以红色加以预警提示。系统应用第一年监控各类财政支出16.7万笔，发现纠正不规范支出200余笔，金额逾2亿元，发挥了实时监控、智能预警、监控分析、综合查询的作用。

天津市国库支付中心副主任姚春征介绍，天津动态监控规则设置，充分考虑到财政国库单一账户制度体系、部门预算相关管理办法及行政事业单位财务管理规定，设置了业务流程督办监控、资金安全监控、公务卡监控和预算执行监控四大类共计40条监控规则，覆盖预算执行的全过程。业务流程督办监控分为指标、计划、支付三个环节，对预算单位、代理银行以及财政内部各部门办理国库集中支付业务操作流程进行监控，对于支付业务在某个流程节点停留超过规定时限的情况进行预警，重点对预算单位通过零余额账户向本单位和同系统改革单位的实拨资金账户划款、向个人账户划款等情况进行预警。公务卡监控，重点向公务卡划款金额过大、短期内多笔向公务卡划款等情况进行预警。预算执行监控，重点对预算单位预算科目使用不规范、预算执行进度偏慢、项目资金年度结余过大情况进行预警。

“问题拨款”提前终止拨付

天津市财政局建立了严谨规范的动态监控工作机制和“问题拨款”止付制度，设置专人开展日常监控，支付预警“红灯”闪烁，先由经办人员对动态监控系统筛查出的“问题拨款”进行甄别，对相关情况进行综合核查。经确认该笔“问题拨款”为违规操作后，初审人员将立即通知代理银行，对此笔违规操作予以止付，代理银行将止付理由告知预算单位，并将支付凭证退回预算单位进行作废处理，实现了对违规支出的提前止付。对于综合核查的方式，主要采取了电话核查方式，必要时可在暂时止付前提下，采取调阅资料、实地核查等方式对该笔支付涉及的文件、合同、单据、凭证等进行核查，并据此做出综合判断。

为使动态监控切实发挥“警示、威慑、纠偏”的作用，市财政局高度重视动态监控结果通报制度，实现信息的公开与透明。一是在财政国库部门内部建立了动态监控日志管理，由经办人将每日预算单位违规操作情况进行整理，并在部门内网上公布处理情况，实施内部监督。二是及时告知预算单位违规情况，要求其及时予以纠正，督促预算单位进一步加强财务管理，杜绝违规支出。三是对于代理银行，对未按照财政部门要求予以止付的违规支出，及时下达整改通知书，要求代理银行进行全系统通

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