现行农村土地制度的探讨与思考

现行农村土地制度的探讨与思考

何传新 经济管理教研部 副教授

[教学目的要求]通过对农村土地产权制度的内涵及历史沿革和农村土地产权制度存在的主要问题的分析，探讨进一步完善农村土地征地的途径。

[中心内容]党的十一届三中全会以后，人民公社体制解体，我国农民土地产权制度发生了深刻的变革。形成了农村集体土地所有权与使用权分离，承包责任制虽然较好的解决了人民公社制度下普遍存在的吃大锅饭的问题，带来了农业生产率的巨大提高。但目前这种农村土地制度的改革是缺乏成熟的理论准备与系统的政策设计情况下进行的，所以我国现行农村土地产权制度还是不够完善，严重影响了当前经济的发展。为此，党的十六届四中全会指出：土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心，要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包经营的各项权利。农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营。实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全。按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿。 [教学重点与难点]1、农村土地产权制度的内涵及历史沿革；2、农村土地产权制度存在的主要问题；3、进一步完善农村土地征地的途径。 [导语]

三农问题是制约我国国民经济发展的重要问题。农村土地产权制度作为我党在农村的基本政策，它的贯彻落实直接关系到“三农”问题的解决程度。我国目前实行的土地制度仍然存在着许多与市场经济不相适应的成分。为此，“进一步完善农村土地制度”，是我们当前工

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作的重点。 [正文]

一、农村土地产权制度的内涵及历史沿革???????? ????（一）农村土地产权制度的内涵 1、制度：

人与人之间结成的社会关系的总和。

《辞海》：要求成员共同遵守的，按一定程序办事的规程；例：工作制度

在一定的历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系；例：社会主义制度

旧指政治上的规模法度；例：

农村土地制度：是指人们在一定的社会经济条件下的农村土地关系的总和。是农村土地应用、利用、使用管理等方面的制度和规定。

广义：农村土地所有（产权）制度、土地使用（经营）制度、土地流转制度、土地金融制度、土地税收制度；

狭义：农村土地所有（产权）制度、土地使用（经营）制度、 农村土地所有制度（产权制度）

产权：产权就是财产权利，它是一组权利，包括财产的所有权、使用权、收益权和处置权等

产权制度：关于产权的界定、运营和保护等一系列体制和法律规定的总称。

农村土地产权：指以农村土地所有权为基础、以土地使用权为核心的一切关于农村土地财产权利的总和。

农村土地所有（产权）制度：指构建农村土地产权结构和产权关系的制度安排，它是关于农村土地产权的权能分割、界定及归属的经济法律关系的总和。它主要解决各项土地权利如何在不同经济利益主体之间分配的问题。即：归谁所有

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农村土地使用（经营）制度 农业经营形式

它是关于土地使用（经营）的经济法律关系的总和。主要解决土地由谁使用、经营和如何使用、经营的问题

所谓农村土地产权是指以农村土地所有权为基础、以土地使用权为核心的一切关于土地财产的权利的总和。它包括土地所有权、使用权、收益权、处分权等。

????农村土地产权制度是指构建土地产权结构和产权关系的制度安排，它是关于土地产权的权能分割、界定及归属的经济法律关系的总和。作为一种制度安排,其内涵可包括以下是指以农村土地所有权为基础、以土地使用权为核心的一切关于土地财产的权利的总和。它包括土地所有权、使用权、收益权、处分权等。

????农村土地产权制度是指构建土地产权结构和产权关系的制度安排，它是关于土地产权的权能分割、界定及归属的经济法律关系的总和。作为一种制度安排,其内涵可包括以下内容：?1、产权结构,包括各种权利的职能及配置；2、产权关系,?通过土地财产权利可反映人与人之间的财产关系；?3、国家对土地产权制度安排的认可和法律支持；4、国家对农村土地产权的管理与调控。

????在我国现行农村土地产权制度中,?土地所有权和土地使用权构成农村土地产权制度的主要内容,?农村中土地产权问题和产权制度建设是与土地所有权和土地使用权紧密联系在一起的。?土地所有权是农村土地产权制度的基础,?其它一切权利是围绕着土地所有权分布的。所有权是指对财产进行实际支配、控制的权利。它是以对土地的占有为前提的，是实现使用和处分权能的基础。土地使用权是土地使用者使用土地的权利,?在我国目前农村主要表现为农村土地的承包经营权,?包括在一定年限内使用、收益和有限处分的权利。但土地使用权的获得并不是无偿的,它需要通过与土地所有者签定合同,履行职责,?完成针对土地所规定的义务（如交纳承包费或粮食及一定税

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费等）。财产使用权多由财产所有者行使，但也可以转让；同时，财产占有者既可直接从事利用，也可以转让使用权。非财产所有者对财产的使用也有合法与非法之分。土地处分权和土地收益权是土地所有权和土地使用权（土地使用权包含部分处分权）的分权利,?其中土地处分权又包括出租权、抵押权、转让权等。处分权是指转让财产的权力，包括出售、租赁、赠送、馈赠、抵押等更次一级的权利。它通常由财产所有者行使，在某些情况下可由所有者委托他人行使。处分权是所有权的最基本的权能，它决定财产的命运，决定财产的归属，因而是所有权的核心。收益权指获取财产被利用后产生的利益的权利，例如利用土地生产的农作物、建设房屋的居住享受。凭借收益权，财产的使用者对最终成果拥有分享的要求。

????根据以上分析,?我们知道其实土地所有权和土地使用权都是与土地所有者和土地使用者相关的权利。所有权、使用权、收益权、处分权四种权利，构成了土地产权的结构。如果说所有权是一级权利，则使用、收益、处分等权利是二级权利，开发权或出售、租赁、赠送等权利是三级权利。产权的所有者总是通过这种权能的分离和回复不断实现其财产的所有。由所有权的等级构造，我们可以看出所有权作为一级产权对其他二级产权的主宰性。 ????2、农村土地产权制度的特征

????农村土地产权制度是市场经济条件下合理配置土地产权的法律规定,作为规定具有限制和约束人们占有、使用土地等行为的能力。 ??? 农村土地产权制度是以所有权为基础、使用权为核心的产权形态。土地所有权和土地使用权是农村土地产权制度的重要内容。 ????农村土地产权的各项权能是可以分解的。由于土地产权可以分为所有权、使用权、收益权、转让权、租赁权等多种,相应其产权主体可以相同,也可以不同。

????农村土地产权制度具有提高产权效益的内在机制。任何一种制

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度,?在市场产权配置过程中都应该有利于最大限度地降低交易费用,?增加收益,提高交易效益；?这也是我们进行农村土地产权制度建设、完善和改进农村土地产权制度的依据和动力。

????权利与义务是对应的。不同的产权权能类型,?对应着不同的权利和义务,?在落实和保障有关产权主体权利的同时,各产权主体也应承担相应的义务,这有利于保证农村土地产权制度的正常运转。 ????（二）我国农村土地产权制度的历史变迁

建国以来,我国农村土地制度的改革从未停止,但真正称得上产权制度变革的只有三次，形成了不同的土地产权结构：

1、 单一的土地私有产权结构----个体农户制

第一次农村土地产权制度改革发生在建国后不久,其标志是中央人民政府于?1950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》。经过艰苦卓绝的革命斗争，我们共产党推翻了封建制度，建立了新中国。为实现共产党提出的“耕者有其田”的承诺，首先颁布了土地改革法。?它在总结当时已经完成或基本完成土地改革的地区经验基础上明确指出，土地改革的基本目的是：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”该法规定：“所有没收或征收得来的土地和其他生产资料，除本法规定收归国家所有者外”，均“统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有。对地主亦分给同样的一份，使地主也能依靠自己的劳动维持生活并在劳动中改造自己。”土地分配方法：以乡、行政村为单位，在原耕地的基础上，安土地数量、质量及其位置远近，采取抽补调整的办法安人口平均分配。到1952年底，土地改革的完成，结束了我国2000多年的封建地主土地所有制，实现了“耕者有其田”的农民土地所有制。这种农民土地所有制是一种集所有权、使用权、收益权、处置权于一体的“单一产权结构”。其产权边界是清晰的，使农民获得了比较完整

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的排他性产权。它有两大特色，一是废除了封建土地所有制，二是对分配给农民的土地,其产权归属是农民个体,?从而形成了农民的土地所有制。 成绩：农民取得了使用权，实现了收益权的独享，激发了农民生产经营的积极性。1952年农业总产值递增14。1%，粮食总产量年递增13。1%，棉花总产量年递增43。2%。

2、土地产权高度集中与统一的产权结构----初级社、人民公社。 第二次农村土地产权制度改革贯穿于50年代。这一改革的目的是把农民个体土地所有制变为劳动群众集体土地所有制。1951年12月，中共中央起草了《关于农业生产互助合作的决议》。先是组织了以农民个体经济为基础的农业生产互助组。土地改革后的农民，受生产资料和劳动手段的限制，农户之间自发地形成了互助组，这种简单劳动协作形式，只是典型的互相帮忙，并没有改变农民土地的所有权、使用权，生产资料仍然私有，它并未对资产产权产生实质性影响。但互助组体现了集中劳动和分工协作的某些优越性。1953年底，中央发出了《中国共产党中央委员会关于发展农业生产互助合作的决议》。初级农业生产合作社产权制度，初级社，即在承认土地私有权的前提下，农民以土地、农具等生产资料入股，社员集体生产劳动、民主管理，收入扣除费用、税金，提取公积金、公益金后，按劳分配和按股分红相结合。此时土地私有制度没有变化，但土地使用权由个人使用转化为联户集体共同使用。实现了所有权与使用权初级分离，收益权、处置权在合作社与农户分割。收益权，农户按股分红，但必须在作出必须的扣除；处置权，合作社统一支配使用土地，但农户保留了退社的自由，在退社时退回土地。这种产权潜伏或暴露出一些问题和矛盾，如土地资产实物形态上的权益关系与集中统一使用之间的矛盾；劳动计量与监督难度增加，激励减退；管理水平与农业生产经营复杂性对管理的要求不相适应等。1956年我国开始了大规模的高级农业生产合作社建设。到年底，参加高级合作社的农户就达一亿多户，占全国

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农户总数的88%。全国大多数农民未曾加入初级社便直接进入了高级社，原准备15年完成的制度变迁，仅用了三、四年的时间就完成了。：农民私有、联户统一经营使用的土地制度----联户所有集体统一经营的土地制度高级农业生产合作社是以公有、集中统一经营为特征的产权结构类型和产权组织类型，社员除保留自留地（占土地的5%）的使用权外，土地及其他所有资产都实现了集体化。在这一产权结构下，私有产权基本消失，各项资产的所有权、使用权、收益权、处置权均归集体（当然这些产权也不是十分完整，往往受到来自政府的行政干预或侵蚀）。人民公社时期：1958年，毛泽东的“还是人民公社好”的英明论断，确立了人民公社在农村政策和体制改革中的地位。1958年8月上旬，毛泽东赴河北、河南、山东等地视察工作，多次与当地的负责同志谈到“小社”并“大社”的问题。许多当地的负责同志在汇报工作情况时也都强调办“大社”的优越性和迫切性。在河南，当地方领导汇报他们对“大社”的名称没有使用“共产主义公社”而用“人民公社”的原因时，毛泽东说：“看来‘人民公社’是一个好名字，包括工农兵学商，管理生产，管理生活，管理政权。‘人民公社’前面可以加上地名，或者加上群众喜欢的名字”。他还对“人民公社”的特点作了概括，“一曰大，二曰公”。在山东视察工作时，当地负责人请示“大社”叫什么名称时，毛泽东说：“还是叫人民公社好，它的好处是，可以把工、农、商、学、兵合在一起，便于领导”。这些消息见报后，全国各地纷纷效仿。“人民公社好！”“人民公社万岁！”在60年代之后成为巩固农村社会主义所有制和基层无产阶级政权的典型口号。(?农民私有的土地无偿转归集体合作社所有，耕畜、大型农具协商有偿转让为集体所有。

?特点：一大二公。一大，规模大，一社5000户，30000人；二公：公有化程度高，土地、生产资料全部公有。入社农民所隐含的土地资产处置权不存在了，形成了高度集权的、由人民公社拥有的公有产权。

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后来，经过多年的实践，计划经济时期的公社统一经营、统一下达任务、统一组织生产，统一销售农产品，这种大而全的产权组织形式既不符合作业空间分散、生产周期长、作业质量难以度量的农业生产特点，更脱离了农业生产手段仍然十分落后的现实，平均主义、大锅饭现象非常严重。62年9月中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过的《农村人民公社工作条例修正案》，对农村人民公社制度的产权结构、产权关系及产权组织形式均作了调整。这种调整的直接成果便是“三级所有，队为基础”体制的确立。即将原先的公社所有，改为以生产队为基础的公社、生产大队、生产队三级所有；生产队成为土地等资产的主要所有者，是独立核算、自负盈亏的基本经济单位；生产队拥有了生产队范围内的土地的所有权。这种农地产权制度安排比人民公社建立初期的制度安排合理了一些，但并未发生实质性的变化，仍然违背生产关系一定适合生产力发展的规律和农业生产特点。严重影响了农业生产的发展和农民生活水平的提高，最终导致20年农村人民公社的解体。

3、以农地产权分离为主要特征的新型产权结构----土地承包制。

第三次农村土地产权制度改革开始于70年代末,于80?年代初全面完成。其核心是取消了人民公社三级所有制,?在全国范围内逐步建立了土地社区集体所有,农民家庭经营的责任制。70年代末安徽省和四川省有少部分村社的农民自发地把生产队的土地按户分包，搞起了家庭经营。有些地区经历了定额包干、联户到组、包产到户等多种责任制形式，但最终基本都是确立了“包干到户”这种产权形式。这种产权形式较好地实现了土地所有权与使用权的分离，收益权、处置权的分割，建立了“交够国家的（地税），留足集体的（租金或提留），剩下全是自己的”的新的收益分配关系。“包干到户”土地产权制度的基本内容是：土地的所有权仍归集体，农户具有了土地使用权，村集体合作经济组织或村民委员会、村民小组作为社区的代表，仍承担

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着土地的某些统一经营或管理职能，主要包括承包合同中集体所承担义务的发行和集体权益的维护，农业公共设施的建造、管理和服务的供给，土地使用权的分配、监督和调整。从集产权于一身的集体经营到产权分离的包干到户，其产权制度变迁的意义是深刻的。这主要表现农户获得了相对独立的经济地位，成为最基本的农业经营单位。土地承包制使农民获得了土地的使用权和收益剩余索取权，同时农民可以拥有除土地以外的其他资产的个人所有权。

?4、土地承包责任制下的农村土地使用权的延长并有偿流转 ? 土地第一轮承包：1978年---1993年，15年内土地承包大多以3年为期限，三年一小调，五年一大调。

? 土地第二轮承包：中共中央、国务院于1993年11月下发了《关于当前农业和农村经济发展的若干措施》。《措施》指出：在原定的耕地承包到期后，再延长30年不变；开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的、承包期可以更长；提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法，允许土地使用权依法有偿转让；大部分农民转向非农产业并有稳定收入的地方，可以对承包土地做必要的调整，实行适度规模经营；乡村集体经济组织为农户提供统一服务，在提倡服务的过程中逐步增强集体经济的实力。十五届三中全会再次明确指出：要坚定不移地地贯彻土地承包再延长30年不变的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。同时，全会通过的《中共中央关于农业和农村工作重大问题的决定》中，突出了农户在双层经营体制中的主体地位。? 2003年《土地承包法》：《农村土地承包法》说，国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、黄滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。农村土地承包后，土地的所

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有权性质不变。承包地不得买卖。

关于土地承包经营权的保护，这部法律规定：承包期内，发包方不得收回承包土地。承包期内，承包方进入小城镇落户的，应按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。流转应当遵循平等协商、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强迫或者阻止承包方进行土地承包经营权流转。

? 对于承包期限，农村土地承包法规定，耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。 ? 二、?我国农地产制度存在的主要问题及其负面效应

（一）我国农村土地产权制度存在的主要问题

党的十一届三中全会以后，人民公社体制解体，我国农民土地产权制度发生了深刻的变革。形成了农村集体土地所有权与使用权分离，承包责任制虽然较好的解决了人民公社制度下普遍存在的吃大锅饭的问题，带来了农业生产率的巨大提高。但目前这种农村土地制度的改革是缺乏成熟的理论准备与系统的政策设计情况下进行的，所以我国现行农村土地产权制度还是不够完善，归纳起来有以下几个问题：

1、农地所有权不明晰。这表现在两个方面，其一是集体所

有权不明确。农村土地归集体所有，这在我国有关法律中均有规定，但在实际执行中却会遇到许多问题：（1）农村集体有乡、村、组三级，到底哪一级是集体土地所有权的主体并不明确。在不同的法律中集体所有们权主体也很不一致：在《宪法》中被笼统定为集体所有；在《民法通则》中被界定

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为乡（镇）村两级；而在《农业法》、《土地管理法》中则是乡（镇）、村或村内农业集体经济组织。《宪法》：农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有外，属于集体所有，宅基地和自留地也属于集体所有。《民法通则》：集体所有的土地，依照法律属于农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理，已经属于乡镇农民集体经济组织所有的，可以属于乡镇农民集体所有。《土地管理法》：集体所有的土地依照法律属于农民集体所有，由村农业合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理，已经属于乡镇农民集体经济组织所有的，可以属于乡镇农民集体所有。《土地承包法》：农民集体所有和依法归国家所有外的土地。（2）“集体”是哪一个集体？农村集体组

织有许许多多，村民委员会、社区性合作组织、专业性 合作组织、新经济联合体，到底属于谁所有？大量调查表明，多数农民对土地所有权的具体归属也是模糊不清的。谁是土地的所有者？48.3%的农户认同“土地是国家的”还有46.5%的农户认同“土地是集体的”而且其中80%的农民认同这个集体就是行政村。其二是农民的农地所有权不清晰。现行的农地集体所有制，其土地所有权的界定形式是清晰的，即人人有份，共同占有，但实际上并不清晰，即每个人的那份土地所有权到底是多少，没有量化，农民对土地的所有权只是间接的、名义的，因而农民作为土地所有者的感情是淡漠的，农民并没有成为土地的真正主人。

2、集体成员的边界确认不合理。农村集体是一组动态的人的集合，其成员由于生老病死、婚丧嫁娶、升学招工、参军提干等自然和社会原因而不断地发生变化。按现行政策规定，凡因上述原因户口不再在农村集体的成员，其土地的一切产权便自然无偿地取消，凡新增人口只要落上户口就可成为集体的成员，同时获得与其他成员一样的

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土地产权。在这里，土地产权的获得或转出，不是按照商品经济条件下等价交换的原则来进行，而是由户籍制度来决定。这不仅违背了价值规律的基本要求，也很不利于计划生育政策的贯彻落实。

3、农民土地使用权不稳定、不完整。普遍性的行政性统一调地，使得农村土地使用权屡屡转换，严重损害了土地承包经营权的稳定性，农民缺乏稳定感。现在实行农村土地使用权一定30年不变的政策，赋予了农民较长期的土地使用权，这无疑对稳定农地承包关系，调动农民生产经营的积极性起到重要作用。然而，农民长期使用权的获得是政府“赋予”的，这种“赋予”是通过行政手段实现的，依然体现了它的行政性。这种行政性统一调地本身具备不稳定性；目前赋予农民的长期的土地使用权200年刚刚立法，缺乏法律保障；且农地使用权一定30年不变的政策目前仍未得到很好落实。据我们组织大学生对山东的问卷调查，至2000年1月仍有15.3%的村未落实；在已落实的村中，机动地占耕地的比例仍占8.7%，超过中央规定上限的74%，未发放土地承包经营权证书的高达53.2%。农村基层组织薄弱，家庭派别影响，也使少数地区按照个别人的意愿随时调地。目前，我国农户的土地使用权很不完善。深化农村土地使用制度改革核心内容是进一步完善农户的土地使用权。土地的使用权应该包括：排他性的占有权、开发权、收益权、转让权、租赁权、继承权、抵押权。农户土地使用权在诸多方面或多或少地出现内容的残缺：集体随意动地，农民的占有权受到侵害；或是强行开发利用城镇郊区的土地，而终止农民的承包合同，侵害了农民的开发权；农民收益高时，而强制提高承包标的额，侵害了农民的收益权；或是农民失去了部分租赁权、继承权。农村土地金融制度尚不完善，仍不允许农民以农地使用权作抵押获得银行贷款。 4、农村土地管理仍不规范。其一是农村土地管理处置权掌握在国家手中，农村集体不能充分行使土地的处置权。国家用行政手段严格控制着农地所有权的流转。目前我国农地所有权的

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流转主要有两种情况：一是国家征用农村集体的土地；二是不同农村集体之间的土地流转。后者绝大部分是邻村之间为了生产或生活方便而进行的土地实物的交换，且量极小，因而土地所有权的流转主要是前者。根据我国有关法律的规定，农地非农化时，农村集体组织不能直接将农地所有权和使用权出让给非农用地建设单位，而必须先征归国有，然后再由国家或政府将使用权转让给用地单位。这就是说，农村土地产权虽然属于农村集体，但集体却无权直接进行交易，农地转为非农用地的过程基本上由国家靠行政手段“一手遮天”来实现的。这种靠行政手段实现的农地所有权的流转，在实践中带来了一系列问题：首先是利益分配不当。国家征地时的价格是不完全竞争价格，比较低；国家征地后的转让价格却是市场价格，非常高。政府转手即可获得高额收益，作为农地产权所有者的农民却只得小头，而这个小头又要由集体与农民来分，这显然是分配不公。其次是操作成本高。再次是土地利用不合理现象较为严重。有的征地并非是真正为了“公共目的”的需要，造成不合理用地；有的农地被征用后长期闲置，造成浪费。据全国非农业建设用地清查，截止1996年底全国各类开发区达4210多个，有一半以上是盲目建设的，闲置土地达4万公顷；据1997年调查，全国征而未用的闲置土地达11.6万公顷。

其二，征地规模大。城市建设无限制占地，招商引资随意送地，开发区大量圈地，造成土地减少。2002年开发区2586家，3。6万平方公里，相当于一个台湾省。2003年8699家，其中有43%耕地闲置。

5、农民的土地收益权常受侵害。各级政府与农村集体常以各种名义随意分享土地收益，侵害了农民的土地收益权。一方面土地产品必须首先完成国家的征、派购任务，才能用于自身的收益分配，由于征、派购的价格低于市场价格，使农民的收益自然受到损害，另一方面，他们对集体的机动土地，不顾承包合同的限定，随意变更合同条款，任意加收承包费损害了农民的利益，加重了农民负担。特别是对

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于机动地的处置、荒山荒滩的承包，如出现收益高、效益好的现象，个别农户就会害红眼病，肆意损害他人的财物，村集体就会以种种名目撕毁合同，或减少承包期限，或增加承包费用，迫使农民收益减少。其三，农民权益得不到保护，补偿标准过低，层层截留现象严重，农民失去了保障。征地执行原标准，没有考虑农业产出逐年增加的因素，也没有考虑物价上涨因素，更没有考虑今后土地升值因素。

（二）我国农地产权制度不够合理带来的负面效应

从以上分析中可看出，我国农地产权制度的建设仍主要是通过行政手段来进行的，农村土地市场的主体、客体及体系远未培育、完善起来，市场机制在土地产权建设中发挥的作用很小，由此带来了诸多负面效应。

1、土地利用不合理。一是一些地方出现耕地抛荒现象，大量的“四荒地”未被充分利用起来，农地转为非农用地后出现了利用不当、闲置浪费等现象，这与我国人多地少、可开发利用的土地资源不足、耕地面积不断减少的严峻形势很不协调。二是农民投入不足，进行掠夺式经营，加上其他原因，导致土地质量下降，生态环境遭到破坏。近些年来，不少地区对耕地的投入减少，重用轻养，使耕地有机质下降，土壤理化性状变坏，地力衰退。目前，全国水土流失面积达36700万公顷，约占国土面积的38%，每年新增水土流失面积100万公顷；全国荒漠化土地面积已过26200万公顷（其中耕地荒漠化面积253万公顷），每年还以24.6万公顷的速度扩展；由于山林乱垦滥伐，草原乱垦滥牧，农业生态环境遭到破坏，旱涝灾害频繁，每年因自然灾害损毁的耕地约10万公顷；全国因农药和工业“三废”等污染的耕地约占总面积的20%；全国草地退化、沙化和碱化面积达13500万公顷，并且每年还在以200万公顷的速度增加。

2、农户经营规模狭小且继续变小，地块零碎，规模不经济。据农业部农村固定观察点追踪调查，1986年全国户均土地规模0.61公

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顷，1990年下降为0.53公顷，1997年又下降为0.51公顷。农户土地经营规模不断变不固然有人口增加的原因，但土地市场流转机制未建立起来也是其重要原因。目前农户经营的土地平均每户约3-5块。由于农户经营规模狭小，地块零碎，难以实现土地规模经营，加之土地利用不合理及其他原因，农地经营成本加大，经济效益降低。据调查，6种农产品百元产值物质费用成本：1985年为56.71元、1990年为60.82元、1997年为72.16元,逐年上升;同期成本收益率分别为70.83%、60.15%、34.1%，逐年下降。

3、阻滞了农业劳动力的转移和城市化的进程。家庭承包制之下的“均田制”，使人人都有一份土地，土地发挥了社会保障的功能。这就使农民对土地十分眷恋，许多农民即使从事二、三产业获得的收入能满足较高生活的需要，也不愿放弃土地经营。按现行政策规定，农民一旦将户口迁入城市，对土地的一切权力就将丧失，这就使一些具备入城条件的农民不愿将户口迁入城市。目前我国近13亿人口中，有9亿多是农民，其中仅剩余劳动力即达2亿多。大量劳动力滞留在土地上，使人均耕地等自然资源严重短缺，农业劳动生产率难以提高，从而严重影响了农业现代化的发展和农村城市化的进程。

三、进一步完善农村土地征地的途径 近年来，随着经济的发展农村土地利用与管理中暴露出的问题越来越多，为此，党的十六届四中全会指出： 土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心，要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包经营的各项权利。农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营。实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全。按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿。2005年一号文件指出：严

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格保护耕地。控制非农建设占用耕地，确保基本农田总量不减少、质量不下降、用途不改变，并落实到地块和农户。严禁占用基本农田挖塘养鱼、种树造林或进行其他破坏耕作层的活动。修订耕地占用税暂行条例，提高耕地占用税税率，严格控制减免。搞好乡镇土地利用总体规划和村庄、集镇规划，引导农户和农村集约用地。加强集体建设用地和农民宅基地管理，鼓励农村开展土地整理和村庄整治，推动新办乡村工业向镇区集中，提高农村各类用地的利用率。加快推进农村土地征收、征用制度改革。

认真落实农村土地承包政策。针对一些地方存在的随意收回农户承包地、强迫农户流转承包地等问题，各地要对土地二轮承包政策落实情况进行全面检查，对违反法律和政策的要坚决予以纠正，并追究责任。要妥善处理土地承包纠纷，及时化解矛盾，维护农民合法权益。尊重和保障农户拥有承包地和从事农业生产的权利，尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权。承包经营权流转和发展适度规模经营，必须在农户自愿、有偿的前提下依法进行，防止片面追求土地集中。各省、自治区、直辖市要尽快制定农村土地承包法实施办法。 因此，按照文件精神我们要在以下几个方面来完善农村土地制度：

（一）完善农村双层经营体制，进一步明晰土地产权关系以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营制度，是党在农村政策的基石，是促进农村经济发展和社会稳定的根本保障，必须长期坚持，这是我们完善农村土地制度的目的。

1、长期稳定农村土地承包关系，坚持一定30年不变的农村承包政策。

农户分散经营与集体统一经营相结合的双层经营体制是目前我国正在实行的家庭联产承包责任制的具体形式。我们长期稳定农村土地承包关系，就是稳定家庭联产承包责任制，就是进一步稳定双层经

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营。

（1）双层经营体制是明晰土地产权关系的有效形式。 农村双层经营体制包含两方面的内容，其一是村集体统一经营，这充分体现了农村集体所有权形式，决定了土地所有权的归属。以上讲到的土地所有权权属不明，到底应该归属于谁，目前有四种说法：村民小组、村委会、农村合作经济组织、村庄。

我赞成农村土地所有权归村民委员会。A多年来的实践证明，从减少管理层次，提高生产效益，节约费用成本，加强管理的角度看，农村土地的所有者，即其经营管理者应该统一到农村社区中心——村民委员会上来。B在日常经济活动中．村民委员会作为全体村民的当然代理人，行使土地所有者权利。这有利于搞好土地利用规划和作为出租方(发包方)向农民出租发包土地、监督土地使用方向。C人民公社时期沿袭下来的三级所有、队为基础，由于现在生产队不再是一级核算组织而上升到了村民委员会。

其二，农户分户经营，则充分体现了农户占有土地的使用权。农户自主地安排劳动时间，组织生产经营，拥有使用权、经营、收益权及劳动产品处置权。

（2）长期稳定农村土地承包关系，是保障土地使用权、稳定权的必然要求

进一步落实一定30年不变的政策，稳定土地承包关系，保障了农民对土地使用权的长期性、稳定性。目前，对一定30年的承包政策有两种认识：一是农村实行长期家庭联产责任制制度长期不变；一是农民取得的土地承包权长期不变。新的《土地承包法》规定，“农村实行长期家庭联产责任制制度长期不变”这种认识是不正确的。多年来，实行的大稳定、小调整是不合法的。似的违背长期稳定农村土地政策的。集体以承包合同的形式将土地承包给农民，在合同上明确规定承包期限30年不变，其承包权可以在承包期限内继承。

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为解决人口增加与土地之间的矛盾，《土地承包法》提出了四种办法：A土地流转B开垦新的耕地C鼓励发展二、三产业D留取机动地5%。 （3）长期稳定土地承包关系要靠法律作保障

《宪法》明确规定，农村实行家庭联产承包责任制；《土地承包法》对农村土地承包的主要方面作出了具体规定；这是我们党自改革开放以来的所形成的一系列有关农村土地承包的方针、政策上升为法律，从法律上赋予农民长期而有保障的土地使用权。《土地承包经营权管理办法》又颁布，这都为稳定家庭承包责任制提供了法律保障。

2、在稳定土地承包关系的基础上建立健全土地流转制度。 长期稳定土地承包关系，并不意味着绝对不变，还要在稳定土地承包关系的前提下，根据资源优化配置的要求，进行土地承包经营权流转。新的《土地承包法》于2003年颁布，其中明确规定：通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让，或以其他方式流转。同时，按照“明确所有权，稳定承包权，搞活使用权”和“依法、自愿、有偿”的原则，实行土地使用权的有偿转让。

有偿：农户的土地收益包括承包土地直接经营的收益，也包括流转土地的收益，土地承包经营权流转应当是有偿的。土地流转的转包费、转让费、租金等，应由农户与受让方或承租方协商确定，流转收益归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。

依法，即按照土地承包法规定的原则和程序进行规范的流转。承包期内发包方不得单方面解除承包合同，不得借少数服从多数强迫承包方放弃或变更土地承包经营权。土地承包经营权流转的主体是承包方，而不是发包方或其他组织。承包方依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。自愿，即尊重农民的自主权。土地是农民的命根子，作为承包方的农民是否真正愿意放弃经营土地，是进行流转的前提。土地是否流转，流转采取哪种形式，由农民自主

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决定。自愿流转，土地纠纷少，成本低。

不自愿、干部强迫包办，违背农民意愿，土地纠纷，农民上访。 土地是否流转，流转采取哪种形式，由农民自主决定。 鼓励农民按照市场经济的原则与接包人进行谈判协商，集体起中介、服务的作用。有偿，即农户的土地收益包括承包土地直接经营的收益，也包括流转土地的收益．土地承包经营权流转应当是有偿的。土地流转的转包费、转让费、租金等，应由农户与受让方或承租方协商确定，流转收益归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。

逐步发展适度规模经营。为实现农业现代化的目标，土地流转的方向就是要实行集约经营，逐步发展适度规模经营。自20世纪90年代初期开始，国家就提倡农业的适度规模经营。其中经过几起几落，有时为了强调家庭承包责任制，就忽视了土地适度规模经营。其实这两者并不矛盾。稳定承包责任制是基础，在此基础上，实行土地流转，发展适度规模经营是下一步发展的方向。土地规模经营，要同农村工业化、城镇化水平相适应，同农村劳动力转移相同步，不能脱离当地经济社会发展水平，超越条件强行推进，盲目追求规模扩大。脱离当地经济发展水平强制推进生产规模的扩大，势必影响农业经济的发展和造成部分农村劳动力失去土地。目前，我国优亿农民，再过20年，城市化率达到50%，农村人口7亿，人均耕地2亩多一点，要过分扩大生产规模，势必要造成更多的农村剩余劳动力出现。目前，农户土地适度经营规模是北美200公顷，欧盟50公顷亚洲1公顷，中国0，5公顷。

积极推进农村剩余劳动力转移，为土地流转提供条件

积极发展乡镇企业，扩大就业人员；积极推进农业产业化，提高效率，吸收剩余劳动力；推进小城镇建设步伐，大力发展二、三产业；降低城市门槛，鼓励农民进城

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鼓励农民向国外流动。

（二）规范土地利用与管理，实行最严格的耕地保护制度。 要规范土地利用管理，首先必须把耕地利用好，保护好，因此实行最严格的耕地保护制度具有重要的现实意义。

1、耕地保护制度具有现实意义 （1）人多地少的国情 人口多而且还在增长

土地少而且还在减少1996年到2002年人口增加6000万，年均1000万人，耕地由19。51亿亩减少到18。89亿亩，年均教授1027万亩。

（2）我国经济社会发展阶段的特殊要求

我国目前正处在工业化、城镇化加快发展的时期，从世界各国的经验教训看，这个时期，也是耕地减少最快的时期。如果不控制盲目占地，减少不合理占地，就有可能犯历史性错误。

（3）农业基础地位决定的

粮食安全是关系国家长治久安的重大战略问题，任何时候都不能忽视。有关专家预测，中国人口消费发展趋向以及人口增长规模。

2010年人口14亿，人均粮食390公斤，总需求5.5亿吨；2030年人口16亿，人均粮食400公斤，总需求6.4亿吨；目前农业生产能力5亿吨左右（2003年全国粮食产量4.43亿吨，2004年4.55亿吨）。因此，实行耕地保护制度，合理利用土地，以保证粮食生产供需平衡是我们目前工作的重点。

2、实施基本农田地保护制度

为了更好地保护耕地，我国颁布了《基本农田保护条例》实行了基本农田保护制度。 （1）基本农田的范围

A经国务院有关部门或县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、

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油生产基地内的耕地；

B有良好的水利与水土保障设施的耕地，正在实施改造计划，以及可以改造的中、低产田；

C蔬菜生产基地； D农业科研教学试验田；

E国务院规定是划入农田的其他耕地。 （2）保护措施

A禁止占用耕地建窑、建坟、擅自建房、挖沙、采石、开矿取土； B禁止占用基本农田发展林果业，挖塘养鱼； C禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地；

D禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖建田，侵占江河滩地； E其他复垦制度。

2003年国土资源部出台了新“五不准”：不准除法律规定的建设项目外的非农建设占用基本农田；不准以退耕还林、还草、还牧等为名，将原耕作条件良好的基本农田退耕；（退耕还林补助时间短，5—8年，以后怎么办）不准基本农田植树造林，发展林果业；不准以农业结构调整为名，在基本农田挖塘养鱼、搞畜牧养殖；不准在基本农田进行绿色通道、绿色隔离墙、带。

（3）严格执行基本农田占用审批制度 1）对国家建设用地的审批的政策依据

A占用农用地进行建设，涉及农用土地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，审批机关为国务院、省、自治区、直辖市人民政府。

B使用国有建设用地的审批：建设单位向有批准权的政府土地行政主管部门提出建设用地申请，审查后，报本级人民政府批准。 应当以出让等有偿方式取得或依法以划拨方式取得土地

C乡镇村建设用地，坚持合理布局，节约土地的原则，在乡镇控

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制指标内，按照建设规划进行用地。 2）国家实行征用土地审批制

征用基本农田、基本农田以外的耕地35公顷以上，其他土地70公顷以上的由国务院批准，其他被依法征用，由省级批准，报国务院备案。

征用土地，按照征用土地的原用途给予补偿。耕地补偿费：土地补偿费，安置补助费，地上附属物，青苗补偿费。土地补偿：前3年平均年产值的3-6倍，安置补助：农业人口安置2-3倍，最高10倍。其他土地，省参照征用耕地标准规定。国家建设临时使用土地的补偿，按临时使用土地合同约定支付土地补偿费

（三）改革土地征用制度，切实保障农民权益

目前土地征用与经济建设存在着矛盾。我们要按照保护农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序，正确处理好这一矛盾。

根据以上要求，我们从以下几方面入手解决土地征用问题。 1、强化土地利用规划约束和用途管制

各级人民政府都有自己的土地利用规划。这个规划是土地主管部门根据本单位实际做出的一定时期内的土地利用规划，由各级人民政府审议通过后颁布。

我们要严格执行土地利用规划，强化对建设用地总量的控制。无论是小城镇建设，还是开发区、民营园区等用地都要在规划范围之内运作，严禁超越规划乱占耕地，超规划圈用地，超规划用地数量占地。确需调整规划的要按法定程序进行，不得随意突破。法律规定了具体土地不同的用途，有农用地、建设用地、耕地、非耕地，从另一个方面，也限定了不同土地农民不同的使用权形式，强化用途管制，就是限定农民土地使用权、处置权。土地用途一旦确定，就要严格执行，严禁随意改作他用，更不准假借国家建设名义多征地，搞商业开发，

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取得超额利润。严格区分公益性和经营性不同性质用地

公益性土地要提高征地补偿标准；经营性土地要进入土地交易市场，由市场决定价格。

2、严格控制征地规模

土地是农民最基本的生产资料，也是农民的生活保障。农民失去了土地，相应就失去了对土地的使用权和处置权。

我们要加强土地管理，合理利用土地，严格控制征地规模，切实保护耕地。保护农民对土地的使用权、经营权、处置权、可征可不征的尽量不征，可用可不用的尽量不用，必须征用的尽量少征少用。

A政府取得土地是为了公共目的，这是市场经济因素，这种做法我们应该借鉴。

B国家重点基础设施建设用地，也要节省土地，减少征地。 C城镇建设尽量盘活存量土地，控制城区盲目扩张

D农村小城镇建设，宅基地利用要控制数量，作好规划，避免盲目外扩，形成空壳村

E坚持占补平衡的原则，本年度、本地区土地总量平衡，没有条件开垦开垦耕地不能要求的，应当缴纳耕地开垦费。专款用于开垦新的耕地。

3、改进土地征用补偿方式

目前，征用农民土地补偿低，土地分配不合理，造成了土地乱占滥用。

农村集体土地转为建设用地的过程，应当是农民城市化、工业化成果的过程。加快城市化、工业化、征用土地，应当有利于农民而不是造成农民失地失业，应当有利于缩小城乡差距，而不是扩大差距。

征地是政府行为，安置失去土地的农民也是政府的责任。要保障农民生活水平不下降作为确定最低标准。

非营利的国家基础设施项目建设及其配套服务，要优先使用被征地农

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村劳动力。

要探索多种补偿方式，利用土地补偿为征地农民办理社会保障、养老保险，为农民提供社会保障。

利用股份制形式，将征地补偿平均划分不同股份，按一定时期集体成员分配股份、投入新的建设项目，以便长期利益分享。

4、保障农民土地征用过程中的权益利益。

农户是市场经济主体，土地经营权是农民的基本权益，占用农民承包地应当与农民直接协商，征地方案及具体的补偿安置方案，应当与农民见面，有关部门要建立健全土地征用仲裁制度。

5、强化监督和约束，及时纠正征用过程出现的问题

A各级领导机关和领导干部，强化法律意识，做执法的模范。不能片面追求“政绩”“面子工程，强行征用农民土地，损害农民利益。

B严格执行国务院以及土地管理有关部门制定的有关土地清理整顿的工作意见，对于确需存在的各类开发区，进一步完善手续，报省级政府批准。对于征而未用的土地，要抓紧清退。做好农民土地补偿工作。对耕地上的违章建筑，认真清理，恢复原貌。

C．认真执行近期国土资源部颁布的《国土资源听证规定》，保证征地农民行使提出听证的权力。听证范围包括：行政处罚、行政许可、制度规章的制定和规范性区划以及实施需要报政府批准的事项；拟定、修改基准地价、编制或修改土地利用总体规划；拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案，拟定非农业建设占用基本农田等。

D．县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，发现问题及时处理，追究领导者的责任。必要时给予党纪、政纪、法纪处分。

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