MPACC案例（资本市场机构与工具）—中国地方政府债务

MPACC

西安理工大学

MPACC课程案例

经济与管理学院

School of Economics and Management, Xi'an University of Technology

课程名称： 资本市场机构与工具 任课教师： 张 博

√内部开发 □外部引用 案例性质：□

案例名称： 中国地方政府债务 学生姓名： 周沛林 学 号： 2152522082 成 绩：

MPACC 适 用 课 程： 资本市场机构与工具 案例开发者： 张博

案例：中国地方政府债务

经济与管理学院

School of Economics and Management, Xi'an University of Technology

一、案例材料 背景资料

2013年4月份以来，中国主权信用评级接连遭受评级机构下调。先是4月9日，惠誉（Fitch）宣布将中国偿还长期本币债务的评级从“AA-”下调至“A+”，评级前景为稳定。紧接着，4月16日，穆迪宣布将中国主权评级展望由“正面”降至“稳定”。短短一周之内，国际三大评级机构中的两家先后对中国主权评级做出调整，不由得让人对中国经济前景以及银行业风险状况产生一丝担忧。 惠誉之所以率先对中国扣动扳机，主要在于它对中国经济前景一向悲观，对中国的评级也一直比另外两家要低。早在2011年4月，惠誉就曾将中国长期本币信用评级展望由稳定下调为“负面”。同样在2011年，惠誉驻伦敦高级主管福克斯曾做出过2013年年中之前中国有60%的几率爆发银行危机的预测。所以，此次惠誉下调中国偿还长期本币债务评级，尽管有些意外，其实也在情理之中。 在其网站所发的评级报告中，惠誉阐明了下调原因：一是中国金融稳定所面临的风险已开始增长。2009年以来信贷增速明显超过GDP增速。在2009年底至2012年6月底之前，中国的实际信贷扩张速度仅次于卡塔尔。2012年3月至2013年2月的12个月中，仅有55%的社会新融资采用了银行贷款的形式，低于2009年的76%。从金融稳定性的角度来说，银行贷款之外的其他形式信贷滋生（包括所谓的影子银行）是风险增长的源泉。二是中国地方政府负债在2012年再度增长。2012年底地方债务可能已经达到12.85万亿元人民币，占GDP的25.1%，较2011年底的23.4%继续上升。惠誉估计2012年底中国政府的总债务达到GDP的49.2%，并不比所有评级为“A”的债务比例的中位数51.2%低很多。三是中国地方政府存在很多巨大的额外或有债务，这些债务主要来自于与地方债务相关联的企业负债，且在债务发行时地方政府部门与这些企业之间的界定非常模糊。四是中国的财政收入占GDP比例约为23%，低于2012年评级为“A”的国家的中位数25%，而且中国财政收入波动性更大。五是与其他拥有A评级的国

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家相比，中国在通胀治理方面的记录要差一些。

中国官方举措

2010年1月，在国务院第四次全体会议上，温家宝总理把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入2010年宏观经济重点抓好的工作之一。2011年3月，温家宝总理在政府工作报告中要求，对地方政府性债务进行全面审计，实施全口径监管，研究建立规范的地方政府举债融资机制。

国务院的要求:要摸清四个领域三类债务的规模及比重，分析其债务逾期情况和举借新债偿还旧债情况。四个领域分别是指交通运输、市政建设、高校医院及融资平台等四个领域，而三类债务则分别是指负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务和其他相关债务。

地方债风险显现

机构预测，从期限上来看，2011年到2013年期间，大量地方债将进入还款期，城投债风险会在未来两三年集中爆发，而今后两年内地方债务的积累仍然会维持在很高的水平。地方融资平台信贷风险凸显，由银行业协会牵头的向地方融资平台信贷维权的工作已经在山西、湖北、甘肃、天津等省市展开。2011年4月，云南省公路开发投资有限公司向债权银行发函，“只付息不还本金”，该公司在十几家银行有千亿元贷款。2011年6月，上海申虹投资发展有限公司的相关债务面临“正常业务调整”并可能展期。

试点探索地方政府发债模式

中央财政代发地方政府债。（2009-2011年代发2000亿元）。

11月17日，国务院批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。据《2011年地方政府自行发债试点办法》，“2011年试点省(市)政府债券由财政部代办还本付息。”

二、案例分析

1. 谈谈你对中国地方政府债务成因的理解？它对中国金融业具有什么样的影响？

2. 试分析在我国应如何化解地方政府债务难题？地方政府债券发行等环节应当如何加以完善？

第一题：

中国地方政府债务成因

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1、中央和地方财事权力不均衡，地方政府拥有的财政权利小，当需要发展具体项目时，又很难批到专项基金，在面对资金不足的情况下，地方政府不得不进行大量的合法或不合法的债务融资活动，从而形成了巨额债务。

2、国有企业的转型滞后，导致地方政府债务加大。很大一部分债务都来自于与地方政府相关联的国有企业。地方政府要承担国有企业债务和亏损。事实上，国有企业的的亏损和各项资金缺口都要由地方政府承担，这就导致地方政府的债务大量累积。

3、行政体制改革后，政府拥有了更多的发展本地区经济的主导权。所以，经济发展的不平衡下，地方政府为了快速追赶经济发达地区，地方政府只能通过对经济的大规模干预，这就需要大量资金，从而产生了许多债务。因为政府对一些竞争性比较强的项目缺乏一定的认知，并且信息不充分，比较容易出现投资失败，从而进一步扩大地方政府债务。

4、地方政府缺乏完善的对债务监督管理机制，地方债务得不到妥善的处理。政府机构中现在缺乏专业的债务管理部门和机构。缺乏规范的监督管理制度会导致债务得到进一步膨胀。 对中国金融业的影响？

1、地方政府债务风险间接表现金融风险。在地方财政收入增长乏力的情况下，一些地方政府为了追求本地区的经济高速增长，一些本该由财政解决的问题本质上是银行承担，导致银行的大量信贷资金财政化，产生了大量的不良资产。

2、地方政府债务与金融机构之间相互影响并联动。当地方政府债务的规模越来越大时，利息费用支出相应增加，还债和利息的双重压力可能引发金融风险。而当金融危机发生时，政府为了稳定金融市场的稳定运行，其债务往往最终又是由政府承担。

3、地方政府的不合理干预使得商业银行信用活动逐步歪曲，并扰乱了金融市场的秩序，增加了金融风险的潜在威胁。这些数以万亿的地方债务风险正向银行机构转移，一旦达到一个承受不了的规模，必然会导致中国金融风险爆发。对中国经济造成巨大的损失。

第二题：

我国应如何化解地方政府债务难题

1、划分中央和地方的事权和财权,明确偿债责任。地方政府承担着大量的公共基础设施的建设和当地经济的发展，却缺乏稳定可靠的财政收入来源。因此，要解决地方政府债务问题，必须要科学地界定事权和财权。在合理分配地方政府事权和财权的情况下，地方政府才能够对财政资金的需求有个理性的判断，杜绝

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了地方政府盲目的资金需求。

2、完善地方税收体系，赋予地方政府一定的税收立法权。我国在税收体系上，基本上都是国家拿走税收的大部分，留给地方政府的是一些税源分散、税额小、征收成本高的税种，从而致使税收收入根本无法满足地方财政支出的需要。因此，完善和改进地方税收法律，增加地方政府的税收收入，这对于缓解地方政府债务有很大的帮助。

3、深化和完善金融经营体制改革。为了防止地方政府债务风险向金融风险转化,政府要不断完善金融体制的监管和管理方式。建立合理有效的内部控制体系阻断地方政府债务风险向金融凤险转化的途径。

4、加快国有企业的改革，招揽人才，走创新型道路，使国有企业扭亏为盈，减轻地方政府对国有企业的扶持和负担其大额的坏账和亏损。减轻地方政府的压力，这样也能有助于减少地方政府的债务。

5、完善对地方政府债务的监督和管理制度。建立专门的地方债务管理部门或者机关，专门控制和监督地方债务的发生情况。尽量规避其不合理的增加地方债务。实行问责制，做到责任到人。

6、赋予地方政府发行债券的权利。对于地方政府发行地方债券,我国现行预算法有明确的限制。但目前地方政府利用各种各样的方式变相发债,很难控制其隐性债务。允许地方政府发行债券,可促使地方政府清理隐性债务,增加财政的透明度,规范地方政府的投融资行为。

地方政府债券发行等环节应当如何加以完善？

1、把握地方政府债券投向。地方政府债券是以地方政府为借债主体，由财政部发行、地方财政偿还，其本质是提前使用的财政资金，因此其使用方向也应遵守财政资金的支出原则，不能投向竞争性、市场性项目。

2、在发债之初就制定合理的还债计划，确保地方政府债券能够得到及时的偿还。由于地方债券投向更多的是产生社会效益而非经济效益，也就很难依靠项目自身收益来偿还债务，应该及时调整预算，将当年应付利息及本金列入预算，做到早有准备。

3、必须完善地方政府发行地方债券的条件，建立地方政府债券的发行审批制度，从宏观上确定地方政府债券总量，使之与国家整体经济发展水平相适应。更要注意地方政府通过发行债券造成其财政支出的无度和失控。

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