民族区域自治地方人大常委会是自治机关

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民族区域自治地方人大常委会是自治机关

作者：朱应平

来源：《人大研究》2015年第07期

我国宪法第一百一十二条、《民族区域自治法》第十五条规定：“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。”这个规定看似明确，但是如果把它与宪法第三章其他有关条文和有关法律加以对照，结合民族自治地方的实际情况，就可以发现此处用语“人民代表大会”在立宪技术上是个不确定的用语，它会给人们的理解带来歧义，或者违反法律逻辑同一律要求，或者不能表达立法者意图和客观实际情况。

另外，2015年修正后的《立法法》第七十二条第二款规定，“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定……”，第五款规定，“自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照本条第二款规定行使设区的市制定地方性法规的职权……”。据此，自治州人大及其常委会均有权制定地方性法规。

由于《民族区域自治法》没有伴随《立法法》的修改同时对相关条文进行修改，所以也容易引起理解上的混乱。1984年《民族区域自治法》第四条第二款规定，“自治州的自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权，同时行使自治权。”2001年修正该法时未修正该条。据此规定，自治州的人大有权行使下设区、县的市的人大制定地方性法规的权力，而自治州的人大常委会则无权制定地方性法规。因为该条规定的主体是“自治州的自治机关”。根据宪法和民族区域自治法的规定，自治州的自治机关是指自治州的人大及其政府，不包括自治州的人大常委会。可见，根据修正后的《立法法》规定，自治州人大及其常委会均有权制定地方性法规，而根据《民族区域自治法》规定，自治州人大常委会无权制定地方性法规。为什么会出现这种情况呢？这涉及宪法和民族区域自治法中的“自治机关”是否包括“人大常委会”这个主体。

实际上，1984年制定的《民族区域自治法》第四条第二款的上述规定，在当时情况下没有歧义，因为当时的自治州人大及其常委会没有制定地方性法规的权力，其政府没有制定地方政府规章的权力。但在《立法法》修正的情况下，则会出现上述理解上的偏差。但归根结底，与宪法和民族区域自治法对“自治机关”的界定模式和含义有关。 一、宪法第一百一十二条理解上的双重矛盾

把宪法第一百一十二条规定的民族区域自治地方“自治机关”的范围和种类适用到第一百一十五条，问题就出现了。第一百一十五条规定，“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权……”。从宪法第三章第五节规定可知，地方国家机关指的是地方各级人大、县级以上各级人大常委会、地方各级人民政府，共三个主体。既然

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