论现代行政过程中的行政法律关系(6)

　　3. 一般裁量。除去上述两种极端情况，大多数行政裁量处于两者之间。若我们对一般裁量的认识，仍将它看作行政机关及其他承担行政任务主体的自由斟酌、自主决定，由一般裁量导致的行政法律关系自然就表现为权力——责任和特权——无权利。

　　问题在于，现代行政面临的两大转变——行政任务的多元化与情境化，在增加行政负担的同时，也揭露出行政机关在实现行政任务上的低效率。为迎接新的挑战，一方面需要在传统的科层制行政机关之外拓展多元的公共行政组织形式，另一方面也更依赖行政相对一方的力量，需要借助行政相对一方的知识、经验与其他资源，共同合作达成目标。于是，行政磋商、行政契约等双方协商性行政活动方式，日益成为现代行政的新宠，而一般裁量下预留的个案正义空间，恰为协商提供了法律体系内的平台。尤其是一些涉及环境、医药、电子等科技问题的新领域，由于部分大型企业长期在研究、生产、销售等方面的大规模投入，他们对行业水平、产品质量以及可能产生的危害，掌握着比行政机关及其他承担行政任务主体更为丰富的信息。甚至行政机关的工作人员，都曾是这些企业的员工，“在这样的环境中工作的管制者被他们所管制的企业‘俘获’――管制者往往就曾是该企业的雇员，他们不得不与他们的管制对象密切配合，到底怎样的控制是可行的，他们所持的看法在很大程度上是由那些他们需要控制的人决定的。”[30]信息优势的逆转，使行政相对一方具备了与行政机关及其他承担行政任务主体谈判的法码，在不确定法律概念的界定、行政行为方式的选择、法律效果的确定等各方面拥有了话语权。

　　另一方面，即便是传统的行政活动领域，当一般裁量仅有立法概括授权的组织规范，而无裁量权限进一步行使的根据规范时，为了实现良好的治理效果，避免日后被诉讼纠缠，行政机关及其他承担行政任务主体亦会尝试在行政程序中引入对话甚或直接以行政契约的方式约定行政裁量权的行使条件。以浙江省嘉兴平湖市公安局对营运人力三轮车的管理为例[31]，《中华人民共和国道路交通安全法》第2条虽然规定：“中华人民共和国境内的车辆驾驶人、行人、乘车人以及与道路交通活动有关的单位和个人，都应当遵守本法。”但对于营运性质的人力三轮车超载、路口闯红灯、在机动车的道路上逆向行驶、乱停车等违法行为，却未明确相应的法律效果。概括授权下的行政裁量虽然广泛，但在《行政诉讼法》对被诉行政行为的审查主要停留在形式合法性的现阶段，根据规范的缺失反而造成了裁量权行使的被动，因此法律效果的补充，成为公安机关交通管理部门管理营运人力三轮车的亟需。为此，平湖市公安局召开专门大会，与各营运人力三轮车经营者讨论并签订了《客运人力三轮车经营行业约定》，以协议的方式界定了一般裁量的行使条件与法律效果。

　　可见，在信息优势、行政成本减负、管理效率提升等因素的综合作用下，一般裁量下行政机关及及其他行政权主体垄断话语权的现象将被改写。美国学者Freeman教授早就指出，公私协定的方式是私人参与公共治理的一种重要形态。[32]当我们摒弃公私两分的严格立场，承认行政相对一方在协商过程中的意见，具有确定行政决定最终内容的效力时，相对人对行政机关是否行为以及怎样行为表达的观点，就构成了对一般裁量的规范制约力量。行政相对一方对自己利益最大化的不懈追求，通过协商外化为一般裁量运作的条件与基准，从某种角度看，是取得了对行政裁量“分而治之”的权力，即不仅行政机关及其他承担行政任务主体，行政相对一方也具备了对行政法律关系的肯定性控制力。因此，当行政裁量以双方协商方式运作时，行政法律关系的图式就转化为权力——责任、义务——权利和责任——权力、权利——义务，行政机关及其他承担行政任务主体与行政相对一方之间的法律关系，也呈现出更为互动、对等的状态。

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